基于治理能力提升的空间规划体系构建

基于治理能力提升的空间规划体系构建

1 陈建绍 2 高利民

河南省地质物探测绘技术有限公司 河南省郑州市 450000

摘要：近年来，诸多学者通过相关研究，从国外经验借鉴、空间规划博弈理论和行政事权等角度对我国空间规划体系的构建进行了探讨；各地市也在探索提升地方层面治理能力的策略，并对空间规划体系的构建进行研究。显然，通过空间规划体系的构建建立“提升国家治理体系和治理能力现代化”的体制和机制，已成为现阶段规划界关注的热点。

关键词：空间规划体系；空间治理；空间规划

随着城镇化的发展，我国各类规划开始走向综合性的空间规划，包括城乡规划、土地利用规划与主体功能区规划，统筹资源、空间规划成为当前各部门规划的发展趋势。但在各部门规划编制与实施过程中，因为规划标准、依据与目标定位等不同，各部门规划“打架”、互为掣肘，导致有限的国土资源在拉锯中不能得到最大效率的利用，在依托资源承载力、珍惜土地资源、优化国土空间的现阶段，多规矛盾的协调成为亟待解决的规划难题。“多规合一”作为国家空间体系规划构建的重要手段、空间资源规划落实的必经途径，从试点到推广逐渐展开。

从2013年起，国家提出“一张蓝图干到底”、建立空间规划体系，到全国多个市县“多规合一”试点工作展开，将“三区三线”融入空间规划编制体系，再到融合城市总规的“多规合一”平台建立，国家空间规划体系在规划编制层面不断完善。在体制构建方面，国家自然资源部的成立融合了城乡规划与土地利用规划的职能，标志着国家空间规划体系在行政管理建设层面的重要突破。

1 概念辨析

1.1多规合一

相比于其他较早开始国土空间规划的国家，我国多规合一工作还处于探索阶段，对于“多规合一”的理解与定义也尚未统一。从最初提出“一张蓝图干到底”到具体规划间图斑差异协调标准制定，再到将成果建立为统一的地理空间工作平台。在总结现有多规合一工作实践的基础上，本文将“多规合一”定义为以国土空间为依托，整合各类规划、协调规划矛盾、形成统一规划成果的规划工作。

1.2空间规划体系

空间规划体系构建是自上而下、资源价值导向、基于规划体系自身改革的顶层设计规划工作。本文将空间规划体系定义为，通过多规合一工作实践途径，发现总结各部门间具体规划矛盾，在协调并形成统一规划成果的基础上，进一步厘清各部门间关系、各级政府事权，创新管理理念、改革管理体制，形成横向协同、纵向衔接的国土空间统一规划体系。

1.3多规合一与空间规划体系的关系

通过辨析多规合一与空间规划体系的概念，可知悉“多规合一”是国家空间规划体系建构的基础，空间规划体系的构建是“多规合一”技术探索基础上的行政管理体制深入改革。在构建国家空间体系规划的改革工作中，既需要自下而上的具体规划矛盾协调、国土资源规划在空间上落实的技术性规划，也需要自上而下、指导多部门规划制定、实施与管理的的体制性规划。

2国家治理现代化背景下空间规划体系的着力点

2.1 明晰多规协同事权范畴

2.1.1明确各级纵向层次政府规划事权

新组建的自然资源部将国土资源部、发改委、住建部、水利部、农业部、林业局、海洋局关于资源管理的职责进行了整合，有效地解决了原本横向平级政府之间关于资源管理规划重叠的问题。但是对纵向各级政府部门之间的权力边界并没有清晰地划分，因此容易造成纵向政府部门资源管理职能的交叉重叠。所以，从国家治理现代化的角度考虑，空间规划体系的构建要注重横、纵向各层级政府部门之间事权的划分。首先，需要界定协同事权的范畴，该类事权主要涉及一些分散配置的空间规划管理实务，这一领域的事权须协调各部门的专业能力来完成；其次，对于关键的空间规划事项，须实施事权集中配置的原则，强调空间规划资源的集中配置；最后，简化空间规划审批的程序，实现纵向层级政府部门在“一张图”上审批空间规划的相关事项。

2.1.2建立“协商共治”型政府关系

国家治理现代化的推动使得“政府引导、多元参与、协商共治”的治理型政府正在形成。在空间规划方面，中央和地方政府对空间管控的目标经常是不统一的，中央层面严控土地供应，地方政府为了GDP增长、偿还债务等目标常加大对土地的开发，进而造成实际上中央与地方对空间管控模式的差异。国家治理现代化的核心是推动政府职能的转变，面对当前中央与地方空间规划管理模式的差异，空间规划体系的构建须响应国家政府职能转变的号召，构建“协商共治”的政府关系来破解中央与地方之间空间管控博弈的局面。具体而言，空间规划体系可从重构中央与地方的空间规划事权关系、改变现有的绩效考核机制、制定协同空间治理的原则、划定城镇开发边界、匹配中央政府与地方政府空间管理权限与支出责任的关系等方面来构建“协商共治”的政府关系，进一步引导地方政府空间规划向保护生态环境与耕地资源的方向转变。同时强调中央政府加强与区域的协作及对接，加强对空间规划的宏观管理，将管控重点逐步扩展到全域国土空间。

2.2 构建垂直型的规划体系

2.2.1构建刚性弹性结合的体系

我国的政治体制和经济发展阶段决定了我国的空间规划体系是垂直型结构，即国家、省、县三级联控型空间规划体系。构建垂直型的空间规划体系需要根据改革方案的要求统筹国家国土资源用途管制和生态修复职责，建立刚性管控与弹性布局相结合的体系。这不仅是落实国家深化改革方案的体现，也是空间规划体系的重要着力点。其中，刚性管控主要管控生态控制区和区域性基础设施的用地界限，对于重大基础设施和重大民生保障项目的用地变动，须报原审批机关批准。弹性布局方面，一方面在总用地规模不变的前提下，可适当调整建设用地的边界，增强总用地面积的使用弹性。另一方面，对于一些重点更新区、城乡接合部用地功能不明确的地块，可适当留白，待开发条件成熟再确定用地的功能。对于一些在城镇开发边界的复合区域地块，也实施弹性动态管理。

2.2.2明确“三区三线”管控重点

空间规划领域的深化改革使得对“三区三线”的划定界线及重点管控成为当下社会各界关注的重点议题。尤其是垂直型的空间规划体系，更是要求空间规划体系的构建要明确“三区三线”的管控重点，实施分级分类的差异化管控策略。针对生态控制区内的用地，采取生态审批和建设合规的原则，严格控制生态区的新增建设用地项目，并规定开发的强度为低度，推进生态区用地减量化。另外，由于各地的保护重点和发展目标不同，各地“三区三线”的划分重点也不一样，所以，允许各地划分具有当地特色的“三区三线”。

结束语

很长时期以来，有关部门都习惯于依赖域外模式来编制并且运行空间规划。但是实质上，上述规划并没能真正吻合可持续的城乡建设需求。因此为了从源头入手来实现针对空间规划体系的全方位转型，有关部门在现阶段就要同时关注城市规划、经济规划与土地规划，在并重上述各项规划的前提下再去着眼于灵活选择相应的空间规划方式。因此在该领域的有关实践中，关于加快规划还需致力于归纳其中的珍贵经验，从而全面保障空间规划体系应有的科学性与完整性。

参考文献：

［1］郭文炯，白明英.空间规划整合与协调问题研究-以山西省为例［J］.技术经济与管理研究，2013(08)：89-94.

［2］何子张.我国城市空间规划的理论与研究进展［J］.规划师，2006.22(7):87-90.