信访制度的功能及其法治化改革

信访制度的功能及其法治化改革

李小乐

陕西陕煤榆北煤业有限公司 陕西省榆林市 719000

摘要：信访制度是在长期实践中逐渐形成的一个极具中国特色的社会制度,承担着解决纠纷,群众监督,政治参与的重要职能.而目前在实践中,信访制度存在着一系列的问题,诸如立法滞后,信访程序不规范,功能错位等一系列问题,为实现信访制度法制化,需要提高信访立法的层次,加快推进网上受理信访制度改革,尝试建立律师介入等制度,更好地发挥信访化解社会纠纷的功能。

关键词：信访功能；信访制度；信访法治化

       引言：我国改革发展进入了深水区，经济体制以及社会结构随着工业化市场的变化而加速变化，随着这些因素的变化，信访工作也随之变得复杂，群众获得信息的渠道增多，民访参与需求扩大，维权意识提升。

       1信访制度的概述

       信访，从某种意义上来讲就是指对权利主张的模式。信访在中国兼具有民主表达与申诉的功能，保护公民合法权利。我国的信访制度最初来自于前苏联的信访局，因为当时法治体系的不完善，很多时候以领导指示的方式解决信访工作中的问题，经历过改革后，由解决政治斗争问题再到服务于政府与人民，在逐步向法制化与制度迈进。

       2新时期信访制度的功能

       信访工作的性质、任务决定着他对机关乃至整个社会有重要的功能效用。

       2.1密切政府与人民群众的联系

       信访能表达人民群众的诉求，通过自下而上的申诉，横向的连接基层群众和政府，这种联系具有直接性、广泛性、及时性。

       2.2维护人民的民主权利

       政府通过自上而下的纵向的渠道，在接待来自基层群众上访时，全面的了解基层存在的问题。对于政府的行为通过这种信访方式，得到人民群众的反馈，从而得到双向的沟通。

       2.3搜集“民间信息”

       通过多种形式为政府各种职能的实现提供其所需要的“民间信息”。拓宽了政府在其他职能中未能涉及的信息渠道。

       3我国现存信访制度的不足之处

       从设立信访制度的目的角度分析，群众可以依据信访制度向政府听到诉求，进一步在通过这种制度来处理社会矛盾问题，给司法机构减轻了负担。

       3.1信访的“人治”风气比较浓

       信访的本质就是一种党与政府接近群众的路径。实现党和政府与群众的互动，反映社会民意，倾听群众的心声。由于社会结构的转变导致社会的纠纷的解决的功能，逐步成为一种救济制度。

       3.2信访队伍的综合素质偏低

       目前我国缺少一部信访法对信访进行规制，导致国内信访机构组织问题频发。可想而知，信访队伍的综合素质水平肯定是会参差不齐，差别巨大。管理体制不合理导致了人员的素质偏低。一是工作方法存在缺陷。对待群众上访时，访前态度应付了事，访中未能尽职调查，访后导致案件质量不高，造成群众反复、越级上访。二是宣传工作不到位。相关部门对改革发展过程中出现的一些新情况、新变化、新问题没有对群众进行及时宣传解释，导致信息不对称，从而引发矛盾。三是基层工作队伍薄弱，如有集体上访，靠劳动监察部门、信访部门的协调解决，人力和精力都不够，影响了社会稳定。四是处理疑难复杂信访问题能力不足。有些信访问题属“三跨三分离”问题，牵扯多个部门甚至外县，协调处理难度较大。如国家征地补偿款不到位，造成群众长期拿不到补偿款而上访；拆迁安置房、商铺修建滞后，造成拆迁户居住困难，引发上访等。

       3.3信访制度不规范

       目前为止，《信访条例》只是一部行政法规。我国尚未出台一部权威性的法律法规进一步规信访制度。由于信访法律法规的不完善，我国的信访工作表现出不规范化。一是信访工作执行滞后。对于群众反映的问题不作为，不调查处理。二是上下级对接不清、部门间的权责不清。致使信访问题相互交织，引发新矛盾。三是对责任追究制度建设不足，信访工作成效的综合评价体系不够健全，责任认定和处罚机制不够健全，导致信访工作监督力度不够，影响了信访工作的进程。

       3.4少数信访群众认识有误区

       一是群众对《信访条例》了解不深，遇到问题直接找领导。二是群众认为信访包治百病，一切问题都找信访部门。三是认为集体上访更管用。认为闹大了才能解决，采取极端方式给政府施压。

4我国信访法治化的实现路径

4.1建立诉访分流机制。这是中央明确指明并已付诸实施的改革方向。建立科学的诉访分离机制，从入口上规范信访，将涉诉信访从普通信访中分离，并在涉诉信访中将“访”的事项与“诉”的事项分离出来。建立涉法涉诉信访司法导入机制，涉法涉诉信访事项，正在法律程序中的，继续依法办理。建立信访分流平台，按照“属地管理、矛盾下行”的原则，统一分流信访案件，避免多头、重复交办，便于统计管理;案件分流应当按照管理权限和属地责任进行，分级流转案件，引导矛盾下行，将矛盾纠纷化解在当地。需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合，也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。

  4.2健全信访解纷机制。建立规范的信访纠纷处理程序，统一出台较为完备的信访工作流程规范性制度，形成程序性规范，使各地信访案件处理有规则可循，提升纠纷解决的实效，便于信访工作流程的监控。建立信访案件终结制度，对纠纷问题解决到位、党纪法律责任追究到位、解释疏导教育到位、困难救助帮扶到位的案件进行终结认定。以合理诉求是否解决为最重要标准，按照实体要件厘清案件终结认定标准；建立信访纠纷导出机制，为了避免“终结不终”，应根据部门管案件、地方管稳控的原则，建立归口移交制度；建立协调联动制度，对信访人后续的缠访、闹访行为进行及时有效的联动处理。

  4.3健全信访考核评价体系。改进和完善考核方式，综合考虑各地经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，推动各地把工作重点放在预防和解决问题上，提高考核的科学性、客观性和可信度。建立分类考评机制，釆取定性与定量相结合的方式，针对信访制度的功能分化，对信访案件的处理进行考评等。

  4.4信访制度的法治化改革，尤其需要注意，不能变成以法治的名义推卸责任，因此一定要关照到信访制度在实践中各种功能。正基于此，信访制度的法治化，不仅是信访解纷机制进入法治体系，更主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当兼顾信访的法治工作与群众工作双重属性，并对这两种属性进行适度区隔。

信访制度的法治化改革背景下，不少学者呼吁制定《信访法》。这种法治思维值得赞许，但需要警惕改革方案与既有制度功能脱节，使改革后的制度无法呼应社会需求。目前，信访工作者中存在一种强烈的情绪，希望信访制度作为一种纠纷解决机制进而法治化，将那些与法治体系契合的内容和功能通过法律进行规范，而将那些与法治体系不太契合的内容和功能从信访制度中剔除。因信访工作者来源于实践部门，其意见往往更容易被重视。然而，这却是一种严重脱离实践、不接地气的想法，它主要从信访机构和信访工作者的处境出发，潜在的有推卸责任的因素，可能导致“有组织的不负责任”。信访制度的法治化改革，尤其需要注意，不能变成以法治的名义推卸责任，因此一定要关照到信访制度在实践中各种功能。正基于此，信访制度的法治化，不仅是信访解纷机制进入法治体系，更主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当兼顾信访的法治工作与群众工作双重属性，并对这两种属性进行适度区隔。

参考文献：

       [1]梁迎修.我国行政信访的制度困境及其改革逻辑[J].政法论丛，2018（05）：93-105.

       [2]卢超.行政信访法治化改革及其制度悖论[J].华东政法大学学报，2018，21（02）：106-119.

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