城乡融合视域下农民工市民化问题研究——以菏泽为考察重点

城乡融合视域下农民工市民化问题研究 ——以菏泽为考察重点

徐荣

菏泽学院马克思主义学院，山东 菏泽 274015

摘要：城镇化是国家现代化的重要标志，农民工市民化是提高城镇化水平的重要手段。乡村振兴战略的实施提升了农民工对乡村未来的预期，降低了农民工市民化的意愿。在城乡融合视域下进一步推动菏泽农民工市民化工作，应把“归雁兴菏”作为菏泽农民工市民化的重要抓手，把新生代农民工作为市民化重点人群，把就近就地市民化作为农民工市民化的引导方向。

关键词：农民工市民化；新型城镇化；城乡融合发展

城镇化是国家现代化的重要标志，也是现代化的必由之路。进入新世纪，我国逐步确立“以人的城镇化为核心”的新型城镇化战略，有序推进农民工市民化成为新型城镇化建设的首要任务。为此我国出台一系列政策来推动农民工市民化，尤其是新一轮户籍制度改革，为农民工市民化扫除了最大障碍。继新型城镇化战略后，2017年党的十九大又提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的推进，使得农村发展前景被普遍看好，在一定程度上降低了农民工的市民化意愿。结果导致新型城镇化战略对农民工市民化的“推力”遭遇乡村振兴战略带来的“拉力”。在城乡融合发展视域下，如何理解与协调这貌似相反的二力，笔者以工作生活的山东省菏泽市作为重点考察对象，研究菏泽农民工的特点和菏泽农民工市民化的现状，并就进一步推动菏泽农民工市民化提出一管之见。

一、农民工及其市民化

（一）农民工的概念

改革开放以后，大批农村剩余劳动力进城谋生，我国出现一个规模庞大的新兴群体——农民工。农民工是指户籍身份是农民却在城镇地区从事非农工作的群体，又叫进城务工人员，打工仔等。他们身份和职业背离，是具有时代特色的特殊社会群体。

长期以来，虽然农民工工作生活在城市，但其身份却是农民，农民工成为游走在城乡之间的两栖人，他们的市民化之路障碍重重。进入新世纪，随着我国以人为核心的新型城镇化战略的实施，农民工市民化问题开始得到重视。

（二）农民工市民化的内涵

农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象。它包括四个层面的涵义：一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的民工转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人；二是社会身份由农民转变成市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工思想意识、生活方式和行为方式的城市化。^[1]

由于中国独特的国情，我国农业转移人口市民化路径和其他市场经济国家迥然不同。大多数市场经济国家的农民市民化道路表现为身份、职业的同步转变。而我国农村人口的市民化过程被分为两个阶段：农民先是离开农村进城打工成为农民工，实现职业的转换；然后农民工通过落户转变为市民，完成身份的转变。这两阶段可表述为“进城+落户”。如今“进城”阶段已无障碍，农民工市民化的障碍出现在“落户”阶段。

二、农民工市民化的新契机

进入新时代后，为了推进新型城镇化战略，国家非常重视农民工市民化问题。为了解决这个问题，国家启动了新一轮户籍制度改革。国家的重视以及新一轮户籍制度改革，为农民工市民化带来了新契机。

（一）国家开始积极推动农民工市民化

十八大以来，国家对农民工市民化的态度出现了十分积极的变化，这种积极变化体现在党和政府出台的系列重要文件中。2012年党的十八大报告提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”

为落实十八大、十八届三中全会等相关会议精神，2014年3月中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，明确我国新型城镇化要“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化”。

2017年党的十九大提出要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》依然强调要“加快农业转移人口市民化”。

从以上的政策梳理可以看出，进入新时代后，我国一直在积极推动农民工市民化，并把农民工市民化作为新型城镇化建设的首要任务。

（二）户籍制度的改革破除了农民工市民化的制度障碍

为配合新型城镇化战略的推进，2014年我国启动了新一轮户籍制度改革。新户改把农民工市民化作为主要目标，由中央政府发起，各部门共同推动，地方政府具体实施。2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）拉开了户籍改革大幕，之后相继通过了《居住证暂行条例》（国令第663号）、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、以及《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国发〔2016〕72号），这四个文件构建了新一轮户籍制度改革的主体框架。

经过改革，我国逐步放开放宽各类城市落户限制，城区人口300万以下城市落户无门槛，其他城市落户条件不断放宽；从2006年起，全面实施居住证制度，居住证持有者可以享受政府提供的基本公共服务和便利；明确把“农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工”作为落户重点人群。

综上，进入新时代以来，国家出台各项政策措施，积极推动农民工市民化，新一轮户籍制度改革又为农民工市民化破除了制度障碍，并明确禁止以交出“三权”作为农民工进城落户的条件，按理说农民工对于在城市落户应该非常踊跃，但事实却并非如此。数据显示，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距在2016年降到16.15%之后，近几年“两率差”又有回升，2017年为16.17%，2018年为16.21%，2019年为16.22%。^[2]根据国家有关部门对1.3万农民工抽样调查显示，仅有21.6%的受访者表示愿意转为城镇户口，37.3%的受访者明确表示不愿意在城镇落户，其余则表示视情况再定。^[3]为什么我国农民工进城落户意愿不是很强，两差率会那么高呢？如何破解农民工市民化的困境？笔者以山东菏泽为考察对象，尝试回答这些问题。

三、菏泽农民工市民化问题

（一）菏泽农民工特点

菏泽是位于山东省西南部鲁苏豫皖四省交界地带的一个地级市，2019年末全市户籍人口1025.80万，常住人口878.17万人。^[4] 通过分析菏泽市统计局相关数据，菏泽市农民工呈现以下特点：

第一，农民工数量众多。菏泽2015年户籍人口首次超千万，达到1003.06万，从此开始步入千万人口大市行列。菏泽既是人口大市，又是经济欠发达的农业大市，农村有大量剩余劳动力。为增加收入，相当多的农民选择外出务工，因此菏泽市农民工数量众多。

第二，在市域外工作生活的农民工数量众多。菏泽市地处黄河下游，境内属于黄河冲积平原，适合发展农业。改革开放以来，受制于农业为主的传统、改革开放的渐次推进等原因，菏泽的经济发展在山东省的地级市中排名偏后。上世纪九十年代以来，为加快经济发展、增加农民收入，菏泽市大力组织开展“西输东接”“南下北上”劳务输出活动，由此形成了菏泽在市域外工作生活的农民工数量众多的特点。菏泽市长解维俊在2017年召开的返乡创业研讨暨郓城发展大会上说，菏泽1014万户籍人口中有160多万人常年在外务工创业发展。^[5]虽然也有外地来菏泽打工的农民工，但外地来菏农民工远远少于菏泽流出的农民工，菏泽市属于农民工净流出地。

（二）菏泽农民工市民化进展情况

1.菏泽农民工市民化在2015年出现一个高潮，但此后进展趋缓。

为了贯彻国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，2014年11月19日，山东省出台《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕25号文件进一步推进户籍制度改革的意见》。根据山东省这一文件，菏泽所有县政府驻地和其他建制镇范围内有合法稳定住所(含租赁)或合法稳定就业的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，都可以在当地申请登记常住户口。在此新政措施刺激下，菏泽市下辖八县2015年的城镇人口出现井喷式增长，2015年菏泽市户籍人口中城镇人口达到388.60万人，比2014年激增128.23万，户籍人口城镇化率也由2014年的26.29%跃升到2015年38.74%，一年提升了12.45个百分点。^[6]

菏泽市委市政府也非常重视菏泽农民工市民化工作。2017年9月6日菏泽市出台《关于打造区域中心城市的实施意见》，提出到2020年，菏泽“中心城区建成区面积达到156平方公里，人口达到150万，全市城镇化率达到56%，初步建成鲁豫苏皖四省交界地区区域中心城市”。^[7]并提出三个细化的市民化目标：“到2020年，全市实现38万外来务工人员落户城镇、37万城中村城边村原有居民市民化和27万农村就地转移就业人口市民化”。^[8] 尽管菏泽市《关于打造区域中心城市的实施意见》中推动农民工市民化的目标明确，措施具体，但在2015年的高潮之后，菏泽户籍人口城镇化率提高幅度明显趋缓。

2. 菏泽市的城镇化率不高，农民工市民化任务繁重而艰巨。

通过对比2014-2020年全国、山东省、菏泽市的常住人口城镇化率（表1），可以看出2014-2020年菏泽市常住人口城镇化率和山东省常住人口城镇化率差距虽然在逐年缩小，但差距都在10个百分点以上。与全国常住人口城镇化率的差距也很大，尤其是2020年差距达到12.89个百分点。

表1 全国、山东省和菏泽市的常住人口城镇化率（%）

数据来源：国家统计局2020年统计年鉴、菏泽市统计局2015-2020年统计年鉴。

作为山东欠发达的农业大市，菏泽市常住人口城镇化率低于山东省的平均水平，是可以理解的，但菏泽常住人口城镇化率竟然低于全国平均水平，这确实超乎笔者的朴素认知。作为华东“六省一市”中的一个沿海省份的一个地级市，菏泽城镇化率低于全国水平，这个事实说明菏泽新型城镇化建设任重道远，菏泽农民工市民化任务繁重而艰巨。

（三）菏泽农民工市民化进展不理想原因分析

1. 菏泽作为经济相对欠发达的农业大市对农民工落户吸引力不足。2014年开启的新一轮户籍制度改革，以实现农民工市民化为主要目标。但户籍改革却使菏泽这类城市陷入尴尬境地。随着居住证制度的实施，基本公共服务均等化的推进，城区300万以下城市落户无门槛，大城市落户条件进一步放宽，使得农民工向大城市集聚的趋势明显。菏泽城镇的户籍福利，远远赶不上发达地区大城市的非户籍常住人口所能享受的城市福利，更不要说大城市的户籍福利了。所以农民工不愿在菏泽城镇落户，这是菏泽农民工市民化进展不理想的主要原因。

2. 脱贫攻坚和乡村振兴战略提升了农民工对乡村美好未来的预期。近年来，随着脱贫攻坚和全面小康的推进，菏泽乡村发展很快，乡村基础设施和公共服务逐渐完善，尤其是党的十九大提出乡村振兴战略，这些都使农民工对未来农村发展有很高的预期，他们不愿因为进城落户而失去农村未来可能新增的收益。尽管现阶段国家政策规定，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，但很多农民工仍然担心户口迁出村集体后权利迟早被收回，一旦没了“三权”，在城市找不到工作或收入难以维持开支，便没了退路。因此相当多的农民工宁愿做打工城市里的非户籍常住人口，也不愿意把户口落在一个工作机会不多的城镇里。

3. 故土难离的情感羁绊和叶落归根的观念影响。第一代农民工对祖祖辈辈生活的农村有着很强的归属感，老家难舍，故土难离。第一代农民工熟悉的人际关系在农村，他们对世世代代聚族而居形成的血缘、地缘、业缘关系很看重。而他们在城市的交际范围很窄，往往局限在同乡或本企业，且工作流动性很大，很难建立起稳固的交际圈子。因此即使大半辈子都在外打工，落叶归根仍然是大多数第一代农民工的选择。

四、进一步推动菏泽农民工市民化的措施

尽管菏泽农民工市民化工作存在诸多不利因素，但新型城镇化战略是国家既定政策，菏泽市委市政府要正视菏泽城镇户籍对农民工吸引力不是很强、农民工对农村发展前景看好，对农村未来预期渐高的现实，契合城乡融合发展的要求，制定出符合菏泽实际情况的措施，以推进菏泽的农民工市民化工作。

（一）继续推进“归雁兴菏”计划，鼓励外出农民工“回家”

如前所述，菏泽市有160万农民工在外地就业创业。自2015年以来，菏泽市委市政府把返乡创业作为新旧动能转换的重大举措，大力实施“归雁兴菏”计划，取得不俗的成绩。2020年8月4日菏泽《牡丹晚报》报道：“自2015年以来，全市累计返乡创业就业26.9万人，领办创办经济实体10.3万家，带动就业50余万人，引进过亿元返乡创业项目201个，总投资541.58亿元。”^[9]为充分发挥菏泽人口大市的优势，菏泽市应继续加大“归雁兴菏”力度，出台更多的措施、以更大的优惠条件吸引外出农民工“回家”，为家乡振兴做贡献。返乡创业人士大都属于农民工中的佼佼者，不仅他们更易接受市民化，他们带动的就业人员也是市民化的对象，因此“归雁兴菏”计划是推动菏泽农民工市民化工作的重要抓手。

（二）把新生代农民工作为市民化的重点人群

新生代农民工是指在1980年后出生的，进城从事非农业生产6个月及以上的农村户籍人口。据统计，2020年全国农民工总量2.86亿人，新生代农民工所占比重为49.4%。^[10] 与父辈相比，新生代农民工大多没有务农经历，对农村和土地的感情相对淡薄，反而对做一个“城里人”比较渴望。新生代农民工基本都接受过九年义务教育，较高文化素质使他们比父辈更容易在城市找到工作，更容易在城市立足。基于新生代农民工的优势，菏泽各级政府要把新生代农民工作为农民工市民化的重点人群，利用菏泽市房价的比较优势，因势利导，出台农民工购房的优惠措施，吸引新生代农民工在城镇购房。鼓励新生代农民工在城镇购房，既是落实菏泽市委市政府《关于打造区域中心城市的实施意见》的需要，也是提高菏泽城镇化率的有效措施。

（三）大力发展特色小镇，引导菏泽农民工就近就地市民化

我国“以人的城镇化”为核心的新型城镇化，关键在于如何选择农业转移人口市民化的路径。费孝通先生在20世纪80年代就曾经提出“小城镇大战略”的城市化发展思路，认为小城镇建设是发展农村经济、解决农村劳动力过剩问题的出路。尽管农民工偏向于在东部超大城市和大城市落户，但大城市的容量有限且落户成本太高，所以对于中国这样的人口大国、农民大国，“走适合中国国情的城镇化道路，应该以城乡融合发展的新思维大力发展小城镇，将小城镇作为新型城镇化的主战场，通过政策调节、市场带动、就业吸引引导农民进入小城镇，让农民‘离土不离乡’，实现就地、就近城镇化。”

^[11]十八大以来，菏泽市在推进新型城镇化建设过程中，特色小镇建设成绩斐然。菏泽有国家级特色小镇5个，省级特色小镇12个，市级特色小镇25个。^[12]今后菏泽还要继续推进特色小镇建设，大力发展县域经济，提升县城和重点镇的基础设施水平和公共服务设施建设，以吸引农民进入小城镇，实现农业转移人口就近就地城镇化。

参考文献：

[1]刘传江.中国农民工市民化研究[J].理论月刊，2006（10）：5-12.

[2]邹一楠.农业转移人口落户新趋势与“十四五”时期市民化政策展望[J].宏观经济管2020（10）：38-47.

[3][11]刘奇.关于农民工市民化的冷思考[J].中国发展观察，2019（17）：44-45.

[4]《菏泽统计年鉴2020》[DB/OL].

http://hztj.heze.gov.cn/art/2020/12/23/art_17606_10206304.html

[5]高登福、李亚.《解维俊：把归雁经济打造成菏泽新的竞争优势》[EB/OL].大众网.http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201706/t20170612_16035707.htm

[6]《菏泽统计年鉴2015》[DB/OL].

http://hztj.heze.gov.cn/art/2019/2/13/art_17606_4598962.html

《菏泽统计年鉴2016》[DB/OL].

http://hztj.heze.gov.cn/art/2019/2/13/art_17606_4598966.html

[7][8]菏泽市《关于打造区域中心城市的实施意见》[EB/OL]

http://www.heze.gov.cn/art/2017/9/6/art_10820_4383013.html

[9]武霈.《五年26万“归雁”家乡筑梦》[EB/OL].牡丹晚报.2020-08-04.

[10]国家统计局：《2019年农民工监测调查报告》[DB/OL]

http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html

[11］陈平市长在市十九届人大四次会议上的讲话［N］.菏泽日报，2019-1-20(002)．

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