浅析环境治理中的行政自制制度构建

浅析 环境治理中的行政自制制度构建

张海清

青岛市生态环境局胶州分局

摘要：随着环境治理法治化的持续深入，传统的外部控权理论难以适应新形势下环境问题的要求，立法机关在制定法律时无法全面覆盖庞大而复杂的环境问题，而司法机关对环境行政权的控制范围较窄且时间滞后，不能起到事先预防的效果，加之环境行政权所属的领域专业性较强，司法部门人员因缺乏相关的专业领域知识导致纠错能力不强，容易造成环境行政权主观能动性的缺失。为此，从环境行政主体出发，探索符合新时代环境法治建设要求的新理论已经成为了行政法领域的突出问题，本文通过归纳环境领域行政自制制度建设中存在的问题，提出一系列的举措来推动环境治理法治化的建设，以期在环境治理中实现专业化和规范化的目标。

关键词：行政自制；环境治理法治化；内部控权机制

引言：新《环境保护法》于 2015年实施以来，环境执法情况和环境治理情况有所改善，但我国地方政府在环境治理问题上依然存在严重问题。受环境行政执法权力扩张和地方政府保护的影响，环境执法效果并没有真正得到很好的落实，环境执法不作为和暴力执法两种极端方式依然大量存在，传统的外部控制机制对环境执法过程中存在的各种极端行为难以进行有效的控制与监督。在构建社会主义和谐社会和环境治理法治化的目标之下，需要在肯定外部控制机制的同时将关注的焦点聚集于行使环境行政权的行政机关，从而探索以行政机关自身为控制主体的行政自制制度及机制。

1. 相关概念及理论

行政自制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。行政自制理论对形成有效的环境行政内部控制机制具有重要意义，其主要是通过在保证外部机制对行政权有效控制的基础之上，从环境行政机关内部探索权力控制机制，即在环境行政机关内部构建一系列的内部控权机制，进而实现对行政权力的有效控制，推动环境治理法治化的建设，其实践机制主要包括：环境行政裁量内部控权机制、环境机关内部分权制度、环境机关内部监督制度、环境行政复议制度等自我控制手段。^[1]

2. 环境部门推行行政自制的原因

1. 环境行政权的扩张导致外部控权机制失灵

随着环境治理法治化建设进程的加快，环境行政权力日益扩张，原有的外部控制模式无论是权力分立、权力制衡、还是有限权力等外部机制无法达到完全控制环境行政权的目的，因此需要拓宽思路，通过环境行政机关自制制度和机制建设来实现内部控制。

（二）环境领域中立法的滞后性

法律本身具有滞后性、复杂性等特点，不能针对实践中出现的环境执法问题进行明确的限定，立法机关在制定法律时难以对行政权进行精确有效的界定和控制，同时，由于法律具有评价作用，如果实践中环境法律法规被频繁修订，则丧失了其应有的稳定性，降低了法律的权威性，从而降低了违法行为成本。

（三）环境领域中司法控制的被动性

司法机关作为实现社会公平正义的最后一道防线，其控权原理具有被动性。司法机关只能在起诉后才能启动司法程序，司法控制的被动性导致了司法审查与环境行政机关的执法行为不同步，司法救济仅仅起到事后纠错的作用，而无法对环境行政执法行为作出事先控。

（四）社会监督缺乏强制性

社会监督的主体是公民，公民监督缺乏强制性导致对环境行政行为的监督不能起到决定性作用，环境违法行为和环境行政主体突破社会监督的束缚轻而易举，最终导致行政权力的任意行使。与此同时，同司法控制的被动性一样，社会监督也是一种事后行为，无法在环境受到破坏前进行有效预防。

三、环境领域行政自制的制度构建

（一）环境行政裁量权内控机制的构建

环境行政裁量权内控机制与传统的立法控制和司法控制相比具有较为明显

的优势，通过构建一系列的裁量规则体系来对环境行政自由裁量权进行内部控

制，实现行政裁量内控机制的高效运行。^[2]首先，建立环境行政裁量权责任机制，明确各部门在环境保护执法监管中的职责，制定各职能部门监管工作流程，完善责任追究机制，依法追究环境行政机关内部不履行或不正确履行职责的主要负责人的责任。其次，制定合理适度的环境行政裁量规则。通过建立完善行政处罚裁量案例指导制度、行政处罚裁量说明理由制度、行政处罚裁量公开制度和行政处罚裁量合法性审核等配套制度，明确适用裁量标准应遵循的原则和程序，为行政处罚裁量标准的实施提供了有效的执法依据。^[3]最后，建立环境行政裁量标准化机制。通过明确环境执法的相关程序、规范等内容，制定环境行政机关执法工作规则和操作手册，提高环境行政执法公信力，有针对性的明确环境行政执法过程中的模糊条款，使得自由裁量权能够在合法合理的裁量范围内行使，实现同案同判和公正执法。

（二）环境行政内部分权制度

环境行政权力通过运行机制重新划分，将权力分立从机关分立转向内部机构分立，环境行政内部分权主体之间应当权责清晰，权力划分与部门设置要合理，削减行政机构，减少中间环节，实现各级机关和部门互相监督与制约。与此同时，加强地方环境执法部门与其他部门或机构之间的信息化建设，实现系统内部资源共享和合理分配，构建科学有效的环境行政内部分权机制，推动行政自制理论的不断完善，保证环境行政机关权力的高效运转，

（三）完善环境行政内部监督制度

生态环境部要加强对地方生态环境部门的业务指导，实践中通过完善执法程序、严格执法责任，加强执法监督，不断提高生态环境保护综合行政执法效能和依法行政水平。同时，通过构建行政监督联动机制，全方位、全过程的防范环境执法过程中的权力滥用行为，强化环境执法责任制，明确环境执法机关的法定行政执法职责，健全环境行政执法评议考核体系，落实责任追究机制，建立专门的环境行政执法监督小组，行使执法监督、考核和责任追究等权力，从而起到规范环境行政行为的目的，促进环境行政机关在工作过程中实现自我约束。

（四）建立并完善环境行政复议制度

健全环境行政复议机构，扩大人员队伍建设以解决复议机关案件积压和处理问题能力不足的问题。同时，环境行政机关可以积极组织开展相关法律法规学习活动，通过设置业务考核机制和交流会，增强工作人员的业务能力和政治素养，提高其法律意识和服务意识。通过加强工作作风建设来提高工作人员的积极性、规范性和廉洁性，牢固树立为人民服务的意识。明确复议渠道，保证环境行政复议渠道的畅通，积极引导申请人通过合法的渠道解决环境行政问题，切实保障申请人的利益。

参考文献
[1]李佳璇.行政自制视角下行政裁量权控制探究[J].湖南科技学院学报,2016,37(04):122-123.

[2]冯兴涛.依法行政视域下审批权行政自制研究[D].中共浙江省委党校,2019.

[3]许志华.论行政权力清单的合法性审核[J].西安石油大学学报(社会科学版),2020,29(04):82-87.

[4]丁霖.论环境行政处罚裁量的规制——以生态环境治理体系现代化为框架[J].浙江工商大学学报,2020(02).