GIS技术在“多规合一”规划中的应用——以平凉市四十里铺镇城乡统筹为例

袁杰

西安集创文化旅游咨询有限公司 西安 710100

摘要：本文重点通过对GIS数据库土地用途区的分析，研究四十里铺镇现存规划的差异性分析，梳理镇域三生空间，推演规划区国土空间的“三区六线”划定，提出具体管控措施。

关键词：多规合一；GIS；土地用途区

一、引言

本次专题研究重在协调各类规划在空间上的矛盾与差异，统一近期规划年限、规划目标体系、规划标准对接、操作精度对接、空间管控内容，划定多规融合控制线体系，实现全域一张蓝图管控。

二、“多规合一”的工作思路

“多规”差异主要从矛盾的本源入手，通过制定科学合理的发展目标，从全域层面实现土地资源合理利用。

首先运用技术手段划定控制线初步方案，其次通过部门协调等方式实现矛盾协调，最终形成无缝衔接的控制线最终成果。其中发展类的矛盾（建设用地间的矛盾/建设用地与资源保护间的矛盾）通过统筹考虑，划定原则上既能保障发展又与保护资源冲突最小的开发边界；保护类的矛盾按技术准则进行分类分级，进行部门协调，划定管控边界。

三、现状规划体系梳理

（一）规划部门众多、缺乏有效协调

规划分为宏观规划、专项规划、管控实施类规划三种

1、宏观类规划

平凉市“十二五”发展规划（2011-2015）、平凉市“十三五”发展规划（2016-2020）、平凉市市域城镇体系规划（2014-2030）、甘肃平凉工业园区发展规划（2014-2020）、崆峒区土地利用总体规划（2010～2020年）、崆峒区城乡统筹发展规划（2014-2030）、平凉市城市总体规划（2014-2030）及平凉市崆峒区四十里铺镇总体规划（2001-2020）。

2、专项规划

平凉中心城市历史文化保护规划（2014-2030）及平凉市中心城区公共服务设施及商业设施专项规划（2015-2030）。

3、管控规划

平凉工业园区北区控制性详细规划、平凉工业园区起步区控制性详细规划、平凉工业园区中小企业园控制性详细规划及14个村庄建设规划（芦寨村、三十里铺村、军张村、上湾村、二十里铺村、上甲村、下甲村、洪岳村、庙庄村、庙底下村、新庄村、瑶峰头村、吴岳村、杨塬村）。

四、GIS体系下的“多规”差异梳理

（一）发展类规划梳理

1、土地利用规划

根据《崆峒区土地利用总体规划（2010-2020年）》确定的四十里铺镇的适宜建设用地面积和有条件建设区的面积为3060公顷，其中适宜建设用地面积为2186公顷，有条件建设用地面积为874公顷；其中允许建设区即城乡建设用地区，指四十里铺镇城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，有条件建设区指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。

2、城乡建设规划

根据已经批复的《平凉市城市总体规划（2014-2030）》确定的四十里铺镇的建设用地方案，划定的总建设用地面积为3538公顷。

其中建设用地规模为2412公顷,发展备用地为1126公顷。建设用地规模为2030年四十里铺镇控制的建设用地面积，发展备用地为四十里铺镇未来的发展预留的备用空间。

3、特定功能区

主要的区域交通设施廊道及场站、区域市政设施控制廊道、区域水利工程控制范围，以及军事用地区域。

依据《平凉市城市总体规划（2014-2030）》，初步划定特定功能控制线范围为1385公顷。

（二）保护类规划梳理

1、基本农田保护区

根据《崆峒区土地利用总体规划修改方案》（2015年），基本农田保护区面积为3031公顷。

2、文化遗产保护区

四十里铺镇划定生态文化控制线56公顷（管控面积）。主要包括文物保护单位（潘塬古城、安塬坪遗址及瓦窑山遗址）核心保护区。

（三）发展类规划之间的差异

1、土规与城规的差异

主要分析土规划定建设用地（允许建设区与有条件建设区）与城规划定建设用地（含发展备用地）之间的差异。其中土规划定面积为3060公顷，城规划定面积为3538公顷。通过分析，两规重合区域面积为1804公顷，城规超出土规1734公顷，土规超出城规1257公顷。

其中土规的允许建设区与城规的建设用地边界重合面积为1054公顷，土规允许建设区与城规发展备用地重合面积为153公顷，土规有条件建设区与城规建设用地重合面积为466公顷，土规有条件建设区与城规发展备用地重合面积为132公顷。

五、GIS体系下的“多规”协调结果

（一）空间管控体系界定

1、基本管控体系

构建发展与管控相互结合的空间控制体系，将镇域作为一个生态基底，根据发展现状和条件，在生态基底之上明确“发展与管控”两类空间。发展空间细分为开发边界控制区块、市级功能控制区块；管控空间细分为基本农田控制区块、生态文化控制区块、特定功能控制区块及自然基底控制区块。

每一类区块设定一条一级控制线，分别对应各自区块，分别为开发边界控制线、市级功能控制线、基本农田控制线、生态文化控制线、特定功能控制线及自然基底控制线。其中，开发边界控制线设三条二级控制线，分别为城镇建设规模控制线、弹性建设控制线及村庄建设控制线；市级功能控制线设两条二级控制线，分别为产业项目区块控制线与弹性建设控制线。

每条控制线各自闭合，同时与相邻区块控制线无缝衔接。所有区块拼合为全域一张图，总体构建“三区六线”的空间管控体系。

2、空间管控与管制

根据空间管制的要求，将镇域行政区域范围划分为适宜建设区域、限制建设区域和禁止建设区域三部分。根据具体管控功能的不同，禁止建设区域包括基本农田控制区块、生态文化控制区块；限制建设区域包括特定功能控制区块、自然基底控制区块；适宜建设区域包括开边边界控制区块、市级功能控制区块。

其中，适宜建设区域范围内可以进行工程建设，或者在符合一定条件的基础上可以进行工程建设；限制建设区域范围内原则上不安排工程建设，如确有进行建设必要时，安排的工程建设项目应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度，其中区域性交通、市政等基础设施建设经过专项论证后可以建设；禁止建设区域范围内严格禁止与主导功能不相符的各项建设。

（二）镇域三区划定

1、“三区”划定及管控要求

根据空间管制的要求，将四十里铺镇域空间划分为禁止建设区域、限制建设区及适宜建设区三部分。根据具体管控功能，确定“三区”与“五线”对接，其对应关系为：

禁止建设区：包括基本农田控制线、生态文化控制线两类；

限制建设区：包括特定功能控制线、自然基底控制线两类；

适宜建设区：包括开发边界控制线、市级功能控制线两类。

2、禁止建设区

（1）范围：四十里铺镇划定禁止建设区面积38.61平方公里,占国土面积30.31%，主要包括基本农田、省级以上文物保护单位保护范围、河流水系以及其他生态敏感区划为禁止建设区。

（2）管控要求：禁止建设区原则上禁止任何与保护无关的开发性建设，不同区域应严格遵守国家、省、市的有关法律、法规和规章。处于禁建区内的现有城镇、产业区、村庄建设用地应按照要求进行迁并整合。

3、适宜建设区

（1）范围：四十里铺镇划定适宜建设区面积33.86平方公里，占国土面积26.58%，主要指四十里铺镇区、工业园区产业组团、乡村居民点区块范围内的区域，以及镇区、工业园区产业组团预留的发展备用地。

（2）管控要求：适宜建设区范围内可进行城镇、产业区及村庄（社区）建设，或者在符合一定条件的基础上可进行相应建设。发展备用地确有进行建设的必要时，安排的建设项目应符合城乡建设整体布局的要求，严格论证和控制项目的性质和开发强度。

4、限制建设区

（1）范围：四十里铺镇划定限制建设区面积54.93平方公里，占国土面积43.12%，主要包括：将区域性交通设施及其防护区、镇域内重要市政设施用地、高压走廊、变压站、特殊用地及采矿用地。

（2）管控要求：限制建设区内保护优先、应限制各类开发建设活动，对于区域内的一般农田，需遵照相关的农田保护法规、制度与要求实施空间管制，保障农业生产空间。

参考文献：

[1]《甘肃华夏文明传承创新区总体方案》（2013年）；

[2]《甘肃省人民政府关于做好新型城镇化试点工作的指导意见》（2014年）；

[3]《甘肃省主体功能区规划》（2012-2020）；

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