工程建设征地青苗补偿有关问题探讨

崔海磊 宋瑞明 冉宁

（黄河勘测规划设计研究院有限公司，河南 郑州 450003；水利部黄河流域水治理与水安全重点实验室（筹），河南 郑州 450003）

摘要：每一个工程的实施都不可避免的会涉及青苗补偿，但各行业和各级地方政府目前对青苗补偿有关问题还没有统一、系统、详细的规定，且在具体工作中和各层次审查中存在不一致。哪些工程项目需要计列青苗补偿，哪些用地范围需要青苗补偿？哪些地类需要计列？哪类使用年限需要单列青苗补偿？设计与实施阶段怎么有重点的考虑？青苗补偿标准应该如何确定？本文结合多年征迁工作经验对这些问题进行分析研究，得出相应结论，供征迁规范修订和征迁具体规划设计和征迁实施工作参考。

关键词：临时用地；青苗补偿；补偿标准

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2. 青苗补偿概念界定

很多人对林木补偿和青苗补偿概念不清，有学者的论文中认为青苗补偿含了林木补偿。青苗补偿和林木补偿都属于地面附着物补偿范畴，但分属于两个概算项目，既有共同点，又有区别。青苗补偿是对工程占用耕地上农作物的损失补偿，林木补偿是对工程占用园地和林地上树木的补偿；青苗指不超过一年生的粮食作物和经济作物等农作物青苗，林木指多年生的果园、经济林和用材林等树木。青苗补偿通过合理安排施工计划，可能不会发生，但林木补偿不可避免。青苗及林木补偿标准一般都由各级地方政府规定，征地后作物归属业主, 由业主处置。严格来说，青苗补偿是对因征地造成的在被征用耕地上种植的尚未成熟的非多年生农作物损失的补偿。耕地指以种植农作物（含蔬菜）为主的土地，包括熟地、新开发、轮歇地，包括临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地以及临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地。

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3. 青苗补偿有关规定和案例

山东省鲁国土资规〔2018〕3号规定临时用地的补偿费用包括青苗补偿费。水利部和原电力部发布的水利水电工程征地规范规定建设区永久用耕地一般计列青苗补偿项目。

已批复的某省市《南水北调受水区供水配套工程初步设计阶段建设征地拆迁安置规划报告》工程用地4725.41亩，其中永久用地93.75亩，临时用地4631.66亩；永久用地和临时用地均单独计列了青苗补偿项目。已批复的某省市《南水北调受水区供水配套工程技施设计阶段建设征地拆迁安置实施规划大纲》规定：临时用地的使用应尽量避免发生青苗补偿，避免不了则应按一季产值计算补偿，临时用地使用年限起算时间应为已补偿的一季庄稼的收获时间。已批复的某省建设征迁安置实施管理暂行办法规定：青苗补偿费由县（区）包干使用，不发生青苗的不予补偿；对于青苗补偿费有结余需要使用时，报请市级征迁部门批准后实施，但是必须用于配套工程征迁问题的处理，不得挪作他用。

五岳抽水蓄能电站水库淹没区有青苗补偿项目，青苗补偿项目包括耕地青苗补偿和坑塘水面青苗补偿。

引黄济宁工程依据青政[2020]64号文，确定Ⅰ~Ⅴ区片青苗补偿按2500元/亩，Ⅵ~XIII区片青苗补偿按综合地价的0.05倍计算；仅对永久用耕地计算耕地青苗补偿费，临时用耕地青苗补偿费已含在临时用地补偿费中，不再单独计列。

从青苗补偿的概念和实施层面看，不论永久使用耕地还是临时使用耕地均可能存在青苗补偿问题；不论水库淹没区还是工程建设区都有计列青苗补偿的例子。

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4. 青苗补偿项目设置分析

通过青苗补偿有关规定和案例分析可以看出，目前仍需要针对各类工程、各用地分区、各用地性质和各种地类，系统、完善的进行规划设计阶段项目设置。

工程分类：常规水利工程按工程性质划分为枢纽工程（水库、水电站等）、引水工程和河道工程（堤防工程、河湖整治工程等）。工程用地范围分区：从水利工程建设征地角度，将水利工程用地范围分为水库淹没影响区和工程建设区，水库淹没影响区指枢纽工程水库区，工程建设区包括枢纽工程建设区及其他水利工程建设区。工程用地性质：水库淹没影响区一般为永久用地，工程建设区用地范围由永久征地范围和临时用地范围构成。土地地类一般包括耕地、园地、林地等12大类，耕地分水田、水浇地和旱地。

根据对各省及相关行业水利水电工程征地补偿有关规定总结、分析，认为：（1）青苗补偿针对的只有耕地一个大的地类，并且不包括临时种植多年生的药材、草皮、花卉、苗木、果树、茶树和林木等的耕地；（2）对常规水利水电工程水库淹没影响区内的耕地，考虑到可采取计划用地，避免青苗补偿费用发生，因此可不计列青苗补偿费；（3）对抽水蓄能电站的水库淹没影响区，根据项目实际情况确定是否计列青苗处理项目。比如上库一般为新开挖的水库，其淹没影响区和工程建设区会重叠较多，需要计列青苗补偿费；下库可能会存在新增水库淹没区，也需要对其青苗进行补偿；（4）对于淤地坝工程，其淹没影响区由于淹没时间和几率不好预测，建议计列青苗补偿项目；（5）对于其它工程建设区（含枢纽工程建设区和其它水利工程建设区）永久占地范围占用耕地的，考虑到其征地计划和实际征地时间变化较大，在规划设计阶段应计列青苗处理项目；（6）对于其它工程建设区临时占用耕地的，考虑到青苗补偿和土地具体占用时点以及临时用地补偿年限密不可分，一般不单列青苗补偿项目，而是在临时用地补偿年限中综合考虑青苗补偿因素。

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5. 青苗补偿标准分析

4.1有关规定和案例

陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十九条（三）青苗补偿费按被毁青苗的耕地前三年平均年产值的百分之四十至百分之九十补偿。水利部征地移民规范（429号文）规定，青苗补偿单价按照规划水平年一季亩产值确定。电口规范规定，青苗补偿费单价考虑复种指数，分耕地类别按下式计算：

式中：

——第 个计算单元征收耕地的青苗补偿费单价；

——第 个计算单元耕地的规划水平年亩产值；

——第 个计算单元耕地的复种指数。

商丘市压煤村庄搬迁补偿和土地复垦工作协调会议纪要（商政阅[2008]73号文）三、青苗补偿费：因土地沉陷无法耕种或造成绝收的，按耕地年产值每年每亩补偿1237元；已沉陷仍能耕种的，应予耕种，已耕作已下种的，按年产值的80%补偿；已耕作未下种的，按年产值的60%补偿；未耕作未下种的，不予补偿。《杭州市人民政府关于调整市区征收集体土地地上青苗和附着物补偿形式的通知》规定, 对一定区域地上青苗和附着物 (房屋拆迁除外) 实行综合补偿, 即按照征地总面积 (不含林地) 以每亩不超过4万元的标准补偿给被征地村 (社区) 包干统筹使用, 并依据“有苗 (物) 补苗 (物) 、无苗 (物) 不补”的原则, 由被征地村 (社区) 按标准据实补偿给相应的所有权人。根据《上海市征地青苗补偿标准 (2017) 》的规定, 详细列举了青苗种类, 并明确粮棉地2800元/亩, 蔬菜地4400元/亩。《北京市建设征地补偿安置办法》的规定：“青苗补偿按照1季产值计算, 但多年生的农作物青苗按照1年产值计算；其他经济作物的补偿, 由征地双方根据经济作物生长情况协商确定;协商不成的, 可以委托评估机构参照届时市场价格评估确定。”已批复的某省市《南水北调受水区供水配套工程初步设计阶段建设征地拆迁安置规划报告》青苗补偿标准为：水浇地按一年产值的一半计算，菜地按一季产值（年产值的三分之一）计算为1123元/亩。

4.2青苗补偿标准分析

通过对以上规定和案例分析可以看出，各省、各行业、各项目规定或实行的青苗补偿标准原则相差较大。结合多年征地拆迁补偿投资工作经验，通过分析研究，总结如下：

（1）补偿原则：合法合规，公平公正，经济合理，就高不就低，适当照顾失地群众利益，不宜太粗，也不宜太细。具体而言，对合法且实际发生青苗的给予补偿，对突击抢栽、抢种的不补；没耕作或已到成熟季节的不补偿；实际征地时没有青苗的不予补偿。

（2）从经济理论分析，以亩产值为基础确定青苗补偿标准不合适，应以净产值为基础补偿。但从适当照顾农民群众利益角度出发，按亩产值补偿也是可以的。

（3）建议各省分耕地地类（水田、水浇地等）、分粮食和经济作物制定青苗补偿最高标准，再按作物生长阶段（苗期、中期、后期）分阶段制定补偿比例。最高青苗补偿标准建议采用亩均定额补偿标准。

（4）在规划设计阶段应在省规定最高青苗补偿标准的基础上考虑复种指数估算青苗补偿费用，不考虑复种指数会使青苗补偿费估算偏大。

（5）在征迁实施过程中，按实际征迁时农作物所处的生长阶段和各省规定的对应作物生长阶段青苗补偿比例兑付给群众。考虑到突击种粮食和经济作物的不多，突击种树现在较为突出，故不建议青苗按亩均综合指标规定补偿标准；但可以在具体实施时对青苗包干使用。

（6）在征迁实施前，建议地方政府提前和业主及施工单位沟通，尽量减少群众投入；对群众进行宣传引导，将节省的青苗补偿费有效用于群众。

（7）包干实施时可将青苗补偿按生长阶段（是否耕作、下种；苗期、中期和后期阶段）进行细化。

参考文献

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2. 赵量.河南省南水北调受水区鹤壁供水配套工程征地拆迁安置规划初步设计专题报告[R].郑州：黄河勘测规划设计有限公司,2012.

作者简介：崔海磊，工程师