国土空间规划体系中的城市规划初论

国土空间规划体系中的城市规划初论

吕鑫玉 1 岳园园 1

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摘要：目前，国家统一规划体系和国土空间统一规划体系已经完成了顶层的设计。当前和未来，有必要进一步深化规划体制改革，明确城市规划在国土空间规划体系中的地位和作用。建议在市、县国土空间规划中，充分发挥城市规划在城市空间产品供给方面的独特优势。城市总体规划在宏观层面起引导和控制作用，城市详细规划在底层起控制作用。将城市规划纳入国土空间规划体系，为引领城市高质量发展提供规划保障。因此，相关管理部门应努力加强中长期发展规划的研究和支持，为国土空间规划体系中城市规划的制定和实施提供战略指导。此外，还应发展城乡规划，以满足国土空间规划制度的新要求。

关键词：国土空间；规划体系；城市规划

1城市规划与城镇化问题

1.1 现代城市规划诞生的时间不长

与建筑学和地理学相比，现代城市规划是一门非常年轻的学科。西方现代城市规划的形成源于对工业革命以来大城市发展引起的“城市病”的治疗。19世纪中叶，英国采取政府干预和立法活动如公共卫生运动来应对，1909年英国第一次规划，同年，美国举行了第一次全国城市规划会议，城市标志以解决城市问题和建设良好城市为出发点，作为一种公共行为的现代城市规划应运而生。

1.2 城市规划学以解决问题为导向

第一是环境，包括建筑环境和自然环境。许多学科旨在更好地理解贫困、交通、治理或环境资源之间的冲突等问题，而规划则侧重于城市中场所和空间的复杂性如何影响这些现象。毕竟，规划被定义为一种规范性的尝试，专注于场所建造的方法、原因和方法。

二是问题，复杂而又相互关联的问题。城市化、城市兴衰、社会矛盾等许多棘手问题往往是非常复杂、混乱、难以解决的，而解决这些困扰着政府、社会和个人的问题，正是规划的核心任务。

三是行动、实施、实践。与许多只关注城市和农村问题的学科不同，城市规划的重点是如何通过行动来解决问题。城市规划者以一种以解决方案为导向的方式提出和分析问题，这种方式即使不是独特的，也不同于大多数其他学科。对实践、实施和积极变化的特别关注，也使规划区别于其他社会科学，丰富了规划领域相关研究的知识。

第四是改变。计划者试图预测方向，预测未来，并创建一套能够指导、响应和管理变化的物质计划、程序和系统。在团队中工作，计划者努力构建精细的模型和计划可能的情景，以预测当前行动的未来后果;或者收集数据，建立理论，更准确地显示一个社区或地区的实时变化。

1.3 中国大规模快速城镇化与发展中的问题

大量的农村流动人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。土地城镇化速度快于人口城镇化，建设用地粗放低效。城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出;自然和历史文化遗产保护不足，城乡发展缺乏特色;城镇化的健康发展受到体制机制不完善的制约。有效解决城镇化快速发展过程中积累的突出矛盾和问题，是包括城市规划在内的规划体系面临的时代任务。

2 深化规划体系改革 发挥城市规划重要引领作用

2.1城市规划在城市发展中起着重要的主导作用

城市规划随着国家发展建设的需要不断演变，其在城市发展中的主导和控制作用不断显现。城市工作既要符合国家战略的要求，又要满足人民群众日常生活和美好生活的需要。坚持以人民为中心的治理理念，建设以城市为主体、共商共建共享共治的人民城市。确保以土地、资源、场所为核心的城市空间产品的生产和供应，建设相当一部分由地方政府管辖的“无城市病城市”，不属于以综合控制为基础的国土空间规划范围。

因此，明确并以解决问题为导向的城市规划在国家空间规划体系中的作用不同于一般国家空间规划的特殊地位和作用，而满足城市发展和人民群众对城市规划的真实需求，能否促进国家空间的合理利用和有效保护，支持健康城市化、城市发展、优质建设美好家园，都具有十分重要的现实意义。

2.2正视城市规划问题，提高城市规划的整体性

“目前，城市规划还存在许多问题，如规划的空间约束性较弱，规划缺乏科学性和严密性，缺乏完备的体系。下棋前必须先把棋盘摆好。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法，形成统一、联系、互补、协调的规划体系。城市规划应从扩张规划转向限制城市边界和优化空间结构。应当保持城市规划的连续性。在县(市)一级，可以将经济社会发展、城乡发展、土地利用规划三个或三个以上规划合并为一个规划，形成县(市)一个规划，一个蓝图，统一实施。在制定空间和城市规划时，要听取群众意见，尊重专家意见，并通过立法加以确定，使其具有法律权威。”

城市规划者必须在国土空间规划体系的建立和监督实施过程中认真面对并努力解决这些问题。不用说，长期以来由于规划权威等各种原因，城市规划工作存在着一系列薄弱环节。例如，规划在地方层面服务于经济社会发展和城市扩张的需要，而在国家层面缺乏更好的规划指导和控制。对单个城市的规划了解较多，但对整个国家或当前的城市体系了解较少;本规划仅对规划区域进行规划，不对整个区域进行行政区划;多关注建筑面积，少关注非建筑面积;甚至规划与施工管理脱节，缺乏有效的政策机制思考。解决这些问题，需要将其纳入国土空间规划体系，进行整体规划。城市规划工作在生态文明建设中必须融入全局，从生态文明建设时代的大局出发，重新思考城市规划的定位和历史。

2.3 在国土空间规划体系中明确城市规划地位和作用

客观上，国家计委改革为发挥城市规划在城市发展中的重要主导作用提供了基础和条件。城市总体规划必须坚持综合思维，坚持生态效益、社会效益和经济效益的统一，主要任务是回答中心核心，在资源和环境空间的制约下，改善民生和确定生产消费方式等市场资源配置的核心关切和需求，确保优先通过国家空间规划的刚性内容;底线的约束下,分区管理和控制的刚性需求,根据城市工作会议的要求,我们应该做一份好工作的管理和控制“五量”,即“坚持集约发展,框架的总数量、限制的能力,充分利用库存，优化增量，提高质量”。

并在城市规划层面上发挥对国家空间规划的底层控制作用，具体指的是街区层面的一般规则来确定城市将要实施的内容，并对人们做出回应，对日常生活和更好的生活的需求需要通过调查各种多样性的人口空间需求,预期,的基础上保护和尊重产权制度,以确保非营利和公共空间的供应商品为主要目标,细化管理的行为准则为核心,厘清空间资源的分配秩序，以土地、资源、场所为核心要素，确保物质空间的优质供给，打造高品质的宜居空间特色。详细编程分化的城市土地是城市空间的核心产品的类别,规模、位置、质量、开发时机结构控制等,关注公共物品的供给在灌装结束后,求平衡供应的市场产品,总供应的限制,微观层面收紧，满足人们对空间产品的需求。

3发展适合国土空间规划体系要求的城乡规划学 

与开发规划体系一样，国土空间规划体系内容丰富复杂，涉及国土、资源、环境、地理、经济、社会、规划等多学科。地域空间规划离不开跨学科的合作与支持。随着城市规划学科开始服务于国家空间规划体系，城市规划实践将在保障生态文明建设、推进城市治理现代化的过程中取得重大进展。

国土空间规划是城乡规划实践的重要领域。城乡规划学科建设要适应时代的要求。以美丽土地为重点，规划美丽城乡，以美丽人居为重点，共建美丽家园。推动城乡规划，以更好地满足新时代国土空间规划的知识和技能需求”。

城乡规划教育的目标是培养适合社会发展需要的专业人才,先进的规划城市规划师有责任解决社会的问题,有一个普遍趋势,知识情况,寻找伟大的战略眼光和广泛的思考,在国家空间规划时代，城市规划能否把握时代大趋势，应对实践的新要求，顺应人们的新期待，真正肩负起时代和历史的责任?出路在于城市规划者能否顺应潮流，与时俱进地改革和发展城市规划。在建立和完善国土空间规划体系的过程中，城市规划学科知识体系和教育体系的建设是一个值得不断关注、探讨和推进的课题。可以说，国土空间规划制度提供了一个制度框架。如何进一步深化和完善机制和制度，仍然是城市规划者面临的时代课题。

参考文献：

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