彝区特大型易地扶贫集中安置点治理与后续发展的调研与思考— 以四川省凉山州美姑县牛牛坝镇特大型易地扶贫搬迁集中安置点为例

彝区特大型易地扶贫集中安置点治理与后续发展的调研与思考— 以四川省凉山州美姑县牛牛坝镇特大型易地扶贫搬迁集中安置点为例

马得城1

中共四川省委省直机关党校

四川省凉山州美姑县牛牛坝镇易地扶贫搬迁集中安置点，位于牛牛坝镇政府驻地西南部，距离县城20公里，项目计划总投资7.93亿元，占地100公顷，总建筑面积28.9万平方米，搬迁建档立卡贫困户2210户11418人，搬迁人口涉及全县13个乡镇58个村，是凉山州第二大易地扶贫搬迁集中安置点。

一、集中安置点治理初期出现的新情况和新问题

经深入调查研究和数据分析，该安置点在治理与后续发展中主要存在以下四方面的新情况和新问题：

1. 搬迁人口多、文化程度低、年龄结构不优、务工情况不理想。集中安置点计划搬迁建档立卡贫困户2210户11418人，迁入人口数量位居全州第二位，全部搬迁入住后，牛牛坝镇将会形成一个21000余人规模的大型集镇。从文化程度看，搬迁群众中高中以上文化程度人口仅占全部迁入人口数的4.1%，迁入人口文化程度低。从年龄结构看，搬迁群众中15岁以下和60岁以上的无劳动能力人数5472人，实际有劳动能力人数5326人，仅占全部迁入人口数的46.6%，年龄结构不优，劳动力数量少。从务工情况看，有外出务工或就近务工人员1414人，仅占有劳动能力人口数的26.5%。

（二）基本公共服务设施不健全。搬迁初期，牛牛坝集镇片区仅有建成的幼儿园1所，小学1所，中学1所，医院1家，不足以支撑大规模人口迁入带来的就学就医需求。自来水厂、污水处理厂、垃圾处理站、农贸市场等保证城市基本运转的配套设施还未建成，缺乏文化广场、体育馆、电影院、图书馆、公园等满足群众休闲娱乐和精神文化需求的硬件设施，未建养老院、救助站、殡仪馆等社会保障设施。

（三）社区建设和管理难度大。迁出地与迁入地之间的基础条件、生活环境、文化背景差异巨大，突然从传统自给自足的农耕文明形态转变为现代化城镇生产生活形态，搬迁群众短时间内很难实现社会融入。比如迁入人口涉及全县13个乡镇58个村，点多面广量大，受彝族传统家支观念和生活习惯、思想观念不同等影响，不同乡村、不同家支的群众混居在一起，邻里之间、楼上楼下极易因生活琐事产生矛盾纠纷。

（四）产业发展基础薄弱。安置点区域内水、电、路、仓储、物流等产业发展基础设施建设滞后，缺乏大规模、高质量的二、三产业布局，配套产业大多正在规划建设中，落地见效还需要一定周期。发展第一产业的生产用地承包权属于原住地村民，搬迁群众在迁入地没有生产资料，导致第一产业的生产用地与实际居住地距离较远。

二、集中安置点治理中期推进的好做法和好成效

针对该特大型安置点出现的新情况和新问题，美姑县按照安置点新型社区建设要求，充分发挥基层党建引领作用，健全组织体系、明确重点任务、强化要素保障，持续推进安置点和谐稳定和后续发展，不断提升搬迁群众获得感、幸福感、安全感。

（一）建强基层党组织，筑牢基层战斗堡垒。一是建立健全基层组织。设立北辰社区、西荣社区2个社区，按管理服务人数足额配置干部职数，全面推行社区党组织书记、居委会主任“一肩挑”，社区“两委”班子交叉任职制度。建立社区共青团、妇联、民兵应急分队等群团组织，建立党领导下的群团组织共建机制，健全群团组织定期向党组织汇报工作、重大问题请示报告、群团组织联席会议等制度。成立产业发展、就业服务、矛盾纠纷调解、移风易俗、公共设施维管、环境卫生整治等群众自治组织。建立健全村（居）务监督委员会，主任原则上由党员担任。二是建立完善社区党群服务体系。建设社区党群服务中心，整合社区办公室、文化室、卫生室、警务室、便民服务大厅、党员教育中心、农民夜校、社区文化长廊等功能，构建一站式、开放式服务体系。整合各类资源、优化职能配置，合理设置公安、社保、医疗、就业、民政等便民服务窗口，提升服务群众能力水平。三是持续加强帮扶工作力度。严格落实“四不摘”要求，认真履行“五个一”帮扶工作职责，持续实施“三级三包”责任制，涉及整村迁入牛牛坝安置点的，原“五个一”帮扶力量及帮扶责任人整体进驻牛牛坝安置点持续开展帮扶工作；涉及部分贫困户迁入牛牛坝安置点的，迁出地“五个一”帮扶力量及帮扶责任人要在牛牛坝镇党委政府的统一领导和统筹安排下，配合迁入地社区继续开展帮扶工作，原帮扶责任人在一段时间内稳定不变。

（二）强化基层综合治理，树立现代文明新风尚。一是推进移风易俗。坚持宣传教育和正面引导，充分发挥社区党员干部榜样作用、先进典型示范作用、妇女儿童独特作用、家庭亲属管教作用，对先进个人及家庭给予适当表扬奖励。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，深入开展移风易俗倡树文明新风主题教育活动。二是规范户籍管理。在保证搬迁群众迁出地享有的各项权益不变的前提下，坚持群众自愿原则，引导搬迁群众落户到牛牛坝安置点。设立安置点户籍便民服务室，提供户籍业务咨询等便民服务。三是丰富文化生活。提升安置点公共文化服务能力，不断激发、增强搬迁群众致富内生动力，建立健全公共文化服务体系。建设文化综合服务中心、党校、脱贫攻坚博物馆、体育馆、文化馆、民俗文化广场和街区等文化传播阵地。持续推进文明出行、文明旅游、文明窗口等主题实践活动，开展最美楼栋、最美街区、最美社区评选等互动性强的活动，引导搬迁群众自觉参与乡风文明建设，提升自身文明素质。四是加强社区物业管理。在社区党委的领导下成立牛牛坝安置点业主委员会，定期召开业主代表大会，加强安置点自治能力，增强群众归属感。五是优化人居环境。建立完善常态化保洁制度，逐步实现安置点专职保洁员全覆盖。做好安置点小区内外、社区道路等的清扫保洁，科学设置垃圾箱和垃圾房，减少垃圾落地时间，提高保洁质量。

（三）加强公共服务能力建设，夯实稳定发展基础。一是优化教育资源配置。按照“就近免试入学、人籍一致、籍随人走”的原则，采用划片招生的方式进行就读安排。按照“编随事走、人随编走”原则科学调整教师编制配备，加强教师提能培训，提高师资水平。二是强化医疗卫生资源配置。建设牛牛坝镇中心卫生院新院区，为辖区居民提供基本医疗、预防保健和综合性健康管理等服务。将牛牛坝镇原卫生院升级改造为二级乙等综合医院，负责辖区内基本医疗服务、危重急症病人的抢救和突发公共卫生事件应急响应等工作，承担对乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心的业务技术指导和卫生人员的进修培训等职能职责。三是健全社会保障体系。进一步完善城乡居民最低生活保障制度，对临时陷入生活困境的集中安置点家庭，按临时生活救助政策整户纳入救助。做好孤儿养育、特殊困难儿童生活保障和事实无人抚养儿童保障工作。建设“未成年人关爱指导中心”，动员社工、社区志愿者参与未成年人关心关爱工作，将符合“五保”供养条例的人员全部纳入特困人员供养保障。四是完善配套基础设施建设。建设G348牛牛坝大桥至S217连接线工程，改善沿线生产生活交通条件。建设牛牛坝至九口乡快速通道，推进场镇“三纵四横”路网建设，提升牛牛坝片区交通运输能力。新建自来水厂、垃圾处理站、农贸市场、安置点连接道路、文化广场等市政基础设施项目，建设牛牛坝综合客运中心、物流集散中心、商业综合体等后续提升发展工程。

（四）推进产业创业就业融合发展，增强脱贫致富内生动力。一是多措并举促进就地就近就业和转移就业。积极开发环卫、园林、治安等公益性岗位，对符合条件的贫困劳动力，按规定通过公益性岗位提供兜底保障。通过开展东西部劳务协作、省内对口帮扶实现安置点贫困劳动力转移就业。二是支持鼓励大力扶持自主创业。鼓励搬迁户租赁门面开办实体经济，加强对自主创业政策的宣传力度，进一步强化财政支持、融资信贷、创业服务等方面支持，提高创业成功率。鼓励创办电商经济，开展电商培训，支持贫困群众发展电商自主创业。建立多元化创新创业平台体系和新型孵化模式，积极引导高校院所科技人才、青年大学生和民间能人到牛牛坝进行创新创业，鼓励返乡创业人员因地制宜围绕休闲农业、农产品精深加工、特色生态文化旅游等开展创业，为初创企业提供良好的成长环境。 三是做好利益衔接发展壮大集体经济。引导集体经济组织成员以土地承包经营权折股入社或组织集中流转、整理利用闲散撂荒土地方式，小块变大块，发展有规模的特色产业，实现资源变资产。对村集体所有的闲置校舍、办公用房、公共服务设施设备等固定资产统一整合，通过发包、租赁、参股、联营等方式获得收益，把资产变资金。利用牛牛坝镇大型集镇的资源优势，鼓励搬迁户自发成立新型社区集体经济组织，为农业生产经营主体提供农资供应、生产管理、农机服务、市场营销、物流配送、农业电商等农业配套服务。四是立足资源优势发展壮大特色产业。鼓励联乡、联村共建抱团的方式构建“企业+合作社+搬迁户”的产业体系，大力扶持农业产业化龙头企业在安置点发展特色产业，鼓励建档立卡搬迁户发展特色产业，支持搬迁群众发展乡村旅游、健康养生、养老服务等产业，积极探索“互联网+”各种业态，加强商贸流通、供销、邮政等系统物流网建设，扶持搬迁群众从事农副产品营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业，多种形式带动生产、掌握技术、拓展市场，拓展搬迁群众就业和增收空间。

三、集中安置点治理后期总结的好经验和好启示

回首牛牛坝特大型易地扶贫搬迁安置点建设、治理与后续发展历程，集中安置点治理工作上坚决贯彻落实中央、省州各项部署，创造性开展工作，从中得出了几条弥足珍贵的启示。

（一）坚持和加强党的全面领导。工作初期便成立由县主要领导任组长，涉及安置点治理与后续发展工作的分管县领导任副组长，县级相关部门主要负责人为成员的领导小组，统筹协调全县易地扶贫搬迁安置点治理与后续发展各项工作。各乡镇成立由党政主要负责人为组长的安置点治理与后续发展推进小组，负责本乡镇安置点治理与后续发展各项工作的具体推进实施。针对牛牛坝特大型易地扶贫搬迁安置点，专门成立由县长任组长的对口指导协调工作组，对该安置点治理与后续发展工作进行对口指导协调。在牛牛坝特大型易地扶贫搬迁安置点新设立北辰、西荣2个社区，选优配强两委班子，筑牢基层战斗堡垒。这一系列举措，切实增强了党对易地扶贫搬迁安置点治理与后续发展的领导，确保治理与后续发展始终保持正确的政治方向。

（二）坚持以人民为中心的发展思想。在推进全县易地扶贫搬迁安置点治理与后续发展过程中，始终以更好满足搬迁群众日益增长的美好生活需要为奋斗目标，聚焦聚力搬迁群众看病就医、子女入学、就业务工、退休养老等急难愁盼问题，想民之所想、急民之所急、办民之所需、干民之所盼，精准实施服务供给侧改革，不断推进完善文化、教育、医疗、就业、社保、配套基础设施等公共服务体系建设，千方百计发展壮大集体经济和特色优势产业，切实增强搬迁群众获得感、幸福感、安全感。

（三）坚持规划先行，谋定而后动。根据中央、省州安排部署和指导意见，相继出台了《易地扶贫搬迁集中安置点治理与后续发展实施方案》、《易地扶贫搬迁集中安置点教育、饮水、就业、基层组织、集体经济等五个实施方案》，针对牛牛坝特大型安置点专门出台了《特大型易地扶贫搬迁安置点后续扶持规划方案（2020-2025年）》和《特大型易地扶贫搬迁安置点后续扶持实施方案》。这一系列方案对全县易地扶贫搬迁安置点治理与后续发展指明了方向路径，进行了全方位安排部署，明确了组织领导、目标任务、责任单位和保障措施，有力保障了全县易地扶贫搬迁集中安置点治理与后续发展各项工作任务落地落实。

本文系作者所主持的中共四川省委省直机关党校调研课题“彝区特大型易地扶贫集中安置点治理与后续发展的调研与思考”（SCJD2021DY13）的成果。中共美姑县委组织部陈成是本课题组成员。

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