“三区”战略定位下南沙公安机构①规划建设研究

刘川江

广州市城市规划勘测设计研究院 广东省广州市越秀区 510000

摘要：目前，广州南沙区已成为国家级新区、中国(广东)自由贸易试验区、粤港澳全面合作示范区“三区叠加”的粤港澳大湾区重要发展极点，全新定位对南沙区公共安全体系、公安基础设施建设提出了更高的要求。系统梳理现状治安压力、公安基础设施布局情况，针对“三区”定位下现状公安机构存在的功能性机构缺失、布局不合理、建设不达标等基本问题，提出“问题+需求”双导向提升规划布局和建设模式思路，并提出应加强自贸区综合执法能力，探索适应粤港澳合作的“综合警署”模式。

关键词：三区叠加 南沙 公安机构 规划建设

1. 引言

2012 年，国务院批复《广州南沙新区发展规划》，南沙成为国家级新区；2015年，南沙成为中国(广东)自由贸易试验区之一；2019年，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“打造广州南沙粤港澳全面合作示范区”，自此，南沙形成了国家新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区等多重国家战略叠加实施的发展格局。地区的发展对南沙区公共安全体系、建设模式、规模预测、布局规划提出了更高的要求。本次研究系统梳理现状治安压力、公安基础设施布局情况，针对现状公安机构存在的功能性机构缺失、布局不合理、建设不达标等问题，提出在规模需求、规划布局和建设模式方面的优化思路，以期南沙区公安基础设施规划建设与地区发展相适应，更好的服务自贸区和粤港澳合作发展。

2. 南沙公安机构现状问题梳理

   1. 治安压力呈“点状集聚、城乡差异”的特征

结合现状土地利用、百度地图2019年现状公共设施点的分布及网点性质，确定各类型设施潜在治安压力相对值。通过ArcGIS 的核密度分析方法，确定南沙区各类影响治安情况的设施分布密度图，进而确定现状各区治安压力情况。由分析可知，由于南沙区辖域面积较大，新区开发建设较为集中，因此现状人口密度、服务设施密度呈点状集聚，城乡差异较大。大岗、金洲、黄阁、东涌片区是现状集中建成区，派出所辖区内治安压力较大，龙穴、榄核、横沥派出所辖区治安压力较小。

南沙区现状人口分布密度图（七普数据） 南沙区潜在治安压力等级图

1. 2. 出警覆盖范围不足，存在服务盲区

根据《公安派出所执法执勤工作规范》（公通字〔2002〕13 号）的规定，派出所民警接到出警指令后，应该做到在城市5 分钟内到达现场，在农村以最快的速度到达现场；再结合广州市的规定，得出本次规划出警时间的评价标准为5 分钟和15 分钟两个层级。

基于现状路网，通过GIS 网络分析模拟两个层级的服务范围，由分析可知，榄核镇与东涌镇之间、大岗镇南部、黄阁镇北部小虎岛沙仔岛区域，无法在15 分钟内出警到达。金洲派出所存在“所区分离”的情况；服务盲区多位于各辖区边缘交通情况不佳之处，尤其是东涌镇西北部和南沙街西南部。

基于现状路网的出警时间分析图 潜在治安压力区域与出警范围空间匹配图

1. 3. 机构体系建设待完善，港澳往来增大水上治安压力

在机构总量与功能类型上，南沙部分街镇缺乏户籍派出所，全区缺少水上派出所机构。南沙地区水上治安工作由边防武警代管，而根据公安部的要求，边防武警仅承担打击走私和偷渡的职能，不应承担治安职能；南沙水域广阔，水面安全事故和犯罪警情时有发生；另外，随着南沙区的建设发展，粤港澳合作不断加强，临水建设需求强烈，与港澳水上交通往来也逐渐增多，管理水上犯罪、水面治安巡逻和安全检查等多方面的需求也日渐增大。

1. 4. 机构建设标准低，难以匹配南沙“三区”定位要求

现状公安机构建设标准与公安治理水平与南沙高点定位、高标准建设的总体要求存在矛盾，公安机构人均用地面积和建筑面积差异较大，不达标现象较为普遍。其中横沥派出所用地相对充裕，龙穴和珠江派出所用地相对紧张，多数派出所停车位不足；大岗和鱼窝头派出所建筑面积相对充裕，龙穴和东涌派出所建筑面积过小，未达规范标准要求。

表：南沙区派出所建筑面积达标情况表（按编制警力计算）

3. 南沙区公安机构规划建设基本对策

   1. 从“问题+需求”双导向确定规划布局和建设模式。

（1）以警力配置预测法预测需求。根据南沙新区总规，至2025 年南沙新区常住人口约230~270 万人，流动人口按常住人口的10%计算。结合“公安人口”的概念，以总人口数300 万人作为2025 南沙新区警察人数的测算基数。本次规划以15 民警/万人为标准进行测算，则至2025 年南沙新区警察总人数约为4500 人，按《公安派出所正规化建设规范》（2007），公安派出所警力原则上应当达到所属城区公安分局总警力的40%以上，南沙新区至2025 年公安派出所民警人数应至少达到1800 人，以51 人/所的一类所为均值进行估算，约需各类派出所35 处，包括水上派出所2处、自贸区综合警署7处。

（2）对现状建设评价分析，衔接各所建设计划、公安分局用地审批情况。根据南沙分局派出所建设项目审批情况，优先落实有建设用地规划许可证的用地。

（3）综合评估控规及上位规划的用地条件，确定新增选址的可行性。在保留现状派出所和落实审批派出所的基础上，根据南沙用地现状、土地权属和土规建设用地布局，核对筛查控规和《广州市公安派出所布局规划》中规划派出所的用地条件和空间分布合理性，保留其中合理的设施。

（4）结合规划布局，补充建议新增机构的选址条件分析。以上述已确定的派出所为基础，补充本次规划新建派出所，其布局应靠近需要补充新建的区域，并优先选择用地条件适宜的区域。结合控规用地布局，分析不同区域的潜在治安压力等级，高压力等级区即为警力缺乏需要本次规划补充新建的区域；综合考虑控规规划的派出所、将控规可兼容用地和可供新建的储备用地叠加，即为用地条件适宜、本次规划优先选址的区域，将其与需要新建的区域叠加，综合分析布局。

多规融合筛选选址思路示意图 规划派出所总体空间分布图

（5）结合地区规划预测未来警区潜在治安压力，结合规划派出所出警服务范围分析，校核规划设施布局的合理性。

规划派出所5 分钟出警服务图（陆域） 规划派出所15 分钟出警服务图（水域）

1. 2. 加强自贸区综合执法，探索适应粤港澳合作的“综合警署”模式

为加强自贸区综合执法和“一颗公章管审批，一支队伍管执法”，建议在广东自贸区南沙片区内先行先试“综合警署模式”。管理模式上建议“治安、交通分离”，由所在地户籍派出所承担户籍管理职能，由所在地交警中队承担交通管理的职能，警署仅承担治安管理的职能，负责自贸区范围内的犯罪预防与打击、反恐、治安与综合巡逻的任务。

同时根据居住与就业人口、商业网点等分布情况等在警署的基础上布置警务室，警务室人员规模控制在5~7 人，辖区面积在0.5~1.2km²之间，主要负责治安巡逻，走访所管辖区域的单位、家庭，预防犯罪，综合救助等。

“治安、交通分离”模式

根据自贸区7 大区块发展定位与用地、路网等规划信息，以“一区块一警署”为大原则进行统筹，警署的规模将综合7 个自贸区块的用地性质与面积、居住人口、就业人口、消费人口与交通状况、2025 年治安案件预测情况综合确定。

自贸区警署规模测算表

4. 结语

未来，广州南沙区将是粤港澳大湾区发展的重要极点，提升南沙社会公共安全，提升公安基础设施规划建设水平意义重大。随着南沙粤港澳创新合作和对外开放的不断深化，基层治理与涉外执法日趋重要，推进“平安南沙”向纵深创建，保持群众安全感和治安满意度同样提出巨大挑战。本次研究主要从现状公安设施存在问题和规划应对出发，提出提高建设标准、合理优化布局、创新建设模式的思路，针对粤港澳三地治安建设经验研究以及联合执法等体制机制讨论较少，可以作为下一阶段深入研究的方向。

参考文献

[1] 黄钊. 广州市公安派出所设计研究[D]. 华南理工大学, 2014.

[2] 刘玉清. 公安派出所规划建设模式探索[J]. 工程与建设, 2009(04):483-484.

[3] 杨斌. 新加坡警察制度及警务模式研究——兼论中国（上海）自由贸易区警务创新[N]. 河南警察学院学报, 2013(23).

[4] 王发曾. 城市公安机构布局调整的必要性与方法[J]. 城市问题, 1995(1).

① 结合《公安机关组织管理条例》《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》，本次研究对象为广州市公安局南沙区分局管辖的公安机构，涉及公安派出所、交警机构、其他机构3 类机构。