基于条件论证的土地规划调整探讨

王如飞

广东律诚工程咨询有限公司，广东 中山 528400

　　摘要：在工程项目实施过程中，经常会遇到工程项目因为控规用地性质与项目土地用途不一致，而导致工程项目不能进行正常的规划报建的情况，使得工程不能按照原计划进行，导致工期延后，甚至工程无法正常开工，必须调整规划或改变土地用途，但很多业主都不知道正确的处理路径和有效的处理方法，往往费时费力，还不能及时解决问题。文中通过对土地规划的条件论证实现了对现有规划问题的解决策略，并且对土地规划条件是如何论证进行了系统化的总结，有效的解决了现阶段控规用地性质与项目土地用途不一致而需调整规划的问题。

关键词：条件论证；土地规划；规划调整；规划指标

0 引言

城市规划主要是针对城市中的各项设施进行合理的配置，从而提升城市的整体形象。为统筹城市发展功能，管控城市土地资源，根据资源环境承载能力评价和国土开发适应性评价的基础上，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学划定“三区三线”。科学统筹生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，形成可持续发展的的国土空间格局。在实际情况中规划很难与社会的发展完全同步，在工作过程中，经常会遇到工程项目因为控规用地性质与项目土地用途不一致，而导致工程项目不能进行正常的规划报建的情况。使得工程不能按照原计划进行，导致工期延后，甚至工程无法正常开工。因此当遇到控规用地性质与项目土地用途不一致时，必须合理的进行规划调整或改变土地用途。而调整规划或改变土地用途涉及到政策调整、周边环境以及调整的必要性和可行性等多种因素的影响，需要通过有针对性的信息收集，信息处理总结，实现对“控规”调整的条件论证，进而解决现阶段控规用地性质与项目土地用途不一致的问题。

1 土地规划存在问题分析

1.1 土地规划用地指标不合规

现有土地规划存在规划不符的情况，企业项目的规划指标不符合现有当地实际的土地指标情况，导致企业不能进行正常扩建，产能不能满足企业的发展需求，同时也影响该地区企业的多元正常发展。例如在中山市某镇工业区（第三期）控制性详细规划某局部地块，该地块土地证载用途符合控规的用地性质，规划指标不符，使得企业在正常发展过程中不能根据自己的自身发展情况进行产业升级和调整，严重限制了企业的发展,同时也影响该镇区的高端装备制造产业的发展。

1.2 土地规划用地性质不合规

企业用地规划性质不符，导致对土地的实际使用中存在程序不合法、不合规的乱象存在，使企业不能根据土地正常的开展相关的项目，从长远角度出发，更影响所在地区的整体土地规划，导致土地长期闲置，影响经济发展。例如中山市某项目进入前期准备阶段，发现中山市某镇片区控制性详细规划该项目地类用途为“商业金融”，而现有土地证上注明地类用途为“工业”。地类用途不一致，程序不合法，不能满足该项目的开展建设的需求。使得该项目不能正常开展，导致项目用地闲置多年，不符合《中山市闲置土地处置实施办法》要求，需要加强土地管理和盘活闲置土地，促进节约集约用地。

1.3 土地规划调整时间过长

土地指标不符的情况，首先要明确该地块土地证载用符合控规的用地性质，如果用地性质符合要求，则可以通过规划论证来进行规划指标调整。如果该地块土地证载用途不符合控规的用地性质，即该地块现控规规划条件由用地性质为商业金融用地，而土地证上的载用地为一类工业用地（M1），导致该地块不符合控规的用地性质，当对该地块进行规划论证需要涉及地类用途调整。根据相关文件要求，用地性质只能从“商业金融用地”调为“一类工业用地”，而不能从“一类工业用地”调为“商业金融用地”。因此需将控规商业金融用地调整为一类工业用地（M1）。

正常情况，政府相关部门会根据社会发展情况，总规一般在5至10年会做部分调整，控规3至5年会做部分调整。如果按照正常情况，上述两种情况需要很多年后才有可能启动，这不符合企业的发展以及社会经济发展需要。因此针对当下的土地规划问题复杂，涉及的因素多，解决办法单一，本文提出了系统化的解决策略。

2 土地规划问题解决策略

2.1 规划土地信息收集

第一步要整理土地规划的政策信息、环境信息、条件信息等，根据具体问题具体分析，及时检索归纳出对企业项目有用的信息，通过对政府相关政策分析，发现政府针对土地指标不符的情况出台了相应管理政策。《关于印发支持优质规上企业发展落实放管服的若干规划政策措施的通知》该通知中明确指出如果企业满足以下条件可以申请“放管服”扶持政策。具体政策如下：

1）经市工信部门出具意见的规上工业企业投资额在1000万元以上的优质项目、并与属地镇政府（区管委会、区办事处）或市发改、工信、商务、生态环境、市招商公司等部门签订监管协议的规上工业项目。或者市政府认定的其他优先发展工业企业。且没有纳入“信用联合惩戒应用系统”黑名单的工业企业。

2）已依法取得土地权属证明，除符合《关于支持优质规上工业企业发展落实放管服的若干规划政策措施的通知》（以下简称《通知》）第一条内容外还必须符合市（镇）总体规划（简称总规）或市（镇）土地利用总体规划（简称土规）方可按要求办理规划审批；对上述两规（总规、土规）均不符合的项目，如属地政府通过有条件建设区土规调整或其他途径完成土规规模覆盖的也可按要求办理规划审批。

3）项目地块土地权属功能为工业，且地块所处片区法定控规功能同样为工业，地块规划经济技术指标不符的，可按《通知》第三条第（一）款内容直接办理规划审批；对于特殊工业用地容积率的确定，需市经信部门出具同意意见后，方可按《通知》第三条第（一）款第一点内容直接办理规划审批；待新一轮控规调整时再按审批内容落实到控规成果中。

2.2 土地规划资料整理

根据上述的“放管服”政策规定要求。可以快速找到解决问题的出口，后续要做的就是根据政府相关要求“整理业务受理所需材料”。最关健的材料就是“规划条件论证报告”,其他的材料都是常规材料，易于整理收集。规划条件如何论证就显得非常重要，如果规划条件论证报告不能通过就没有办法进行调整。本文将在3中就规划条件保何论证进行探讨分析^[1]。

2.3 土地规划问题解决方案

土地规划问题的解决方案有四种：①调整控规；②改变土地用途；③规划指标调整；④调整项目地块经济技术指标等^[2]。具体如下：

1）调整控规：对拟建项目所处地块的“控制性规划指标”进行变动，称作调整控规，也叫控规调整、规划调整等，土地变性、改变土地用途等也属调整控规。“控制性规划指标”最主要的几项是容积率、控高、密度、绿化率、用地性质等，凡对以上任何一项指标申请调整的，都属调整控规范畴。 现实中最多的修改规划申请是：增加面积，增加高度，提高容积率，改变用地性质。

2）改变土地用途：改变土地用途应当严格按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定执行，比如一块土地原来的土地性质是农业用地，但通过规划调整后变成了住宅用地，相应的企业通过土地市场得到这块土地后就可以作为住宅用地使用。相反的如果企业在一块性质为农业用地的土地上作为其他性质的土地使用，都那就是违法建设、私自改变土地用途，会受到规划和国土部门的处罚。因此需要深入的了解规划调整，结合实际情况来实现土地用途的调整。

3）规划指标调整：《全国土地利用总体规划（2006~2020）》是中国现行土地管理体系中的纲领性文件，也是全国建设用地进行指标管理、用地审批的根本依据所在。依据这一规划划定的到2020年全国耕地不少于18亿亩的“红线”，国土资源部倒算出每年的新增建设用地指标，并酌情分配至各省、自治区、直辖市，再依据地方土地利用规划、经济发展需要等，由省级政府向市县一级政府按照年度分配建设用地转用指标，各级国土部门据此进行新增建设用地指标审批。

4）调整项目地块经济技术指标一般包含有规划用地面积调整、可建设用地面积调整、代征用地调整、总建筑面积（地上、地下）调整，容积率调整、建筑密度调整、绿化率调整、建筑高度调整、建筑层数调整、停车位调整等，结合信息收集和整理的内容，确定好土地规划问题解决方案的策略。

3 土地规划问题解决策略关键点

土地规划条件论证是土地规划问题解决策略的关键点，一般需要包括以下内容：①项目概况、背景概况、区域概况、现状概况、权属概况、企业和项目情况、 规划概况；②调整依据；③调整的必要性及内容、项目方案、项目停车布局；④影响分析、对道路交通的影响、对公共服务设施的影响、对周边区域的影响；⑤结论^[3]。

3.1 背景信息收集要求

企业项目土地规划条件论证背景信息收集需要收集项目概况、背景概况、区域概况、现状概况、权属概况、企业和项目情况、规划概况；具体要求如下：

①背景概要完整清晰，对企业的项目情况、权属概况以及现状概况做详细的介绍；

②调整地块所处区位要阐述明确、调整地块现状概况要符合实际以及调整地块权属情况要与国土证载一致；

③调整地块所在片区产业用地情况要进行概要分析，调整内容要进行调整前后的对比分析。

3.2 土地规划调整依据

规划条件论证时要层次清晰，结合土地规划所在区域的政策进行分析，具体分析如下：

①在论证时要明确论证调整地块位于城市开发边界内，不涉及生态管控区，符合建设用地的管理要求。要结合最近的本市《城市总体规划》市域空间管制图进行论证，在图中明确标注调整地块位置和范围，以及和市域空间管制的关系，并进行符合性分析。

②在论证时要明确论证调整地块在《总体规划》中为建设用地，调整地块位于《总规》的城镇增长边界内，没有位于《总规》划定的禁止建设区内，没有突破《总规》的生态控制线以及绿线、黄线、蓝线等强制性内容，符合《支持优质规上工业企业发展落实放管服若干规划政策措施》的相关要求。结合最近本市的《县/镇区总体规划》进行论证，详细描述调整地块在《县/镇区总规》用地规划图中的情况，并进行符合性分析

^[4-5]。

3.3 土地规划调整必要性分析

项目必要性性研究是指项目承担单位委托有资质的单位对土地整治项目进行可行性研究。涉及到土地整治的综合分析，需要在一定的区域内,按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理复垦专项规划确定的目标和用途,通过采取行政、经济、法律等手段,实施工程、技术等措施,对土地利用现状进行调整、改造、综合分析,研究土地整改是否能提高土地利用率和产出率,改造生产条件和生态环境的过程。而土地开发整治具体包括土地开发、土地整理、土地复垦。土地整治项目前期工作具体包括土地清查、项目测量、项目设计与预算编制、项目招标代理等内容。再结合这些信息进行项目可行性研究。

3.4 土地规划的环境分析

要从是否符合政府相关政策，促进实体经济发展的需求，产业经济及城市建设的发展的需求，项目建设的需求，以及其他相关的必要性等方面进行分析。

要明确论证调整地块与本市饮用水源保护的衔接关系。结合当地的《最邻近水源保护区图》、《饮用水水源保护区优化调整方案》及其他相关要求进行论证，并在《最邻近水源保护区图》中明确标注调整地块位置和范围，以及调整地块在地饮用水水源保护区控制线范围的关系，并进行符合性分析^[6]。

要明确论证调整地块与本市环境空气质量功能区划的衔接关系。结合当地最新《环境保护规划》和《环境空气质量功能区划图》，详细描述本次调整地块所在片区位于当地环境空气质量功能区划的几类区范围内，该类区的质量标准按照国家《环境空气质量标准》（GB3095-2012）执行几级浓度限值。规划严格按照国家《环境空气质量标准》（GB3095-2012），使片区大气环境达到国家几级标准。环境空气质量标准和大气污染物排放指标国家空气环境质量几级标准进行控制，并进行符合性分析。

4 应用实例

4.1 背景

本项目拟建计容建筑面积为45791.03㎡，根据《关于印发支持优质规上企业发展落实放管服的若干规划政策措施的通知》需配套6869㎡的地下停车库或停车楼。本项目设计方案为停车楼，设置在地上首层，建筑面积为7164㎡，层高3m,符合《关于印发支持优质规上企业发展落实放管服的若干规划政策措施的通知》对停车楼的建筑面积要求。同时项目设有137个机动车停车位，停车位数量符合《中山市国土空间规划技术标准与准则》（2019 版）137个车位的要求。停车规范与本次设计对比表见下表1所示：

表1 新建厂房配建停车规范与本次设计对比表

项目建成后新增交通量对周边的交通影响分析非常重要，要进行详细分析。要从道路交通的影响、交通出行式、高峰期出行人数、周边道路通行能力等各方面进行分析。

4.2 项目土地规划对比分析

为了进一步明确地块控制指标是否符合相关要求，需要对土地规划进行对比分析。例如：地块调整后指标容积率，建筑密度，绿地率，生产性建筑高度、配套设施建筑高度等,是符合《支持优质规上工业企业发展落实放管服若干规划政策措施》和《国土空间规划技术标准与准则》的要求，地块控制指标的调整是否合理。并对调整指标进行对比分析如下表2：

表2 指标对比分析表

4.3 项目建筑方案标准分析

分析项目建筑方案是否符合《国土空间规划技术标准与准则》的相关要求。对该项目的建方案进行较详细的描述，包括：项目地块权属用地面积面积，项目总建筑面积，计容建筑面积，项目地块总开发容积率，建筑密度，绿地率等技术经济指标以及平面布局、平面图、立面图、效果图等。建设技术经济指标应符合《国土空间规划技术标准与准则》的相关要求，如下表3所示。

表3 技术经济总指标表

4.3.1项目建筑方案消防规定分析

分析停车布局，分析建筑方案停车位设置，是否符合《关于印发支持优质规上企业发展落实放管服的若干规划政策措施的通知》对停车位的建筑面积要求。停车位数量是否符合《国土空间规划技术标准与准则》规定的车位要求。根据《关于印发支持优质规上企业发展落实放管服的若干规划政策措施的通知》的要求，停车泊位不得少于《中山市城市规划技术标准与准则》要求的80%；新建项目按照不少于计容总建筑面积的15%配建地下停车库或停车楼，地上停车楼层高不得高于3米。

4.3.2项目交通影响分析

①对道路交通的影响

项目交通生成量预测。依据《建设项目交通影响评价技术标准 CJJT141-2020》和《交通出行率手册》对各类建筑的出行率指标给出了参考值范围。编制《建筑项目目标年晚高峰小时出行率指标预测表》。

②交通出行方式的划分

交通出行方式划分需要确定出行方式的构成、各类车辆高峰时段平均载客人数以及项目早晚高峰小时交通流量。具体的统计方式如下：

1）依据《中山市总体规划（2011-2020 年）》、《中山市综合交通规划2012-2020》，结合本建设地块区位，确定目标年项目出行方式的构成，编制《目标年项目出行方式比例百分表》。

2）参考同类型产业地块，各类车辆高峰期时段平均载客人数，编制《各类机动车高峰时段平均载客人数表》。

3）根据标准小汽车换算系数表进行换算，通过换算得出项目早晚高峰小时交通流量，编制《调整后项目早晚高峰小时交通生成流量表》。

按照既定的出行方式比例计算各交通方式的出行量，然后利用确定的各类出行方式平均载客人数和标准小汽车换算系数，对上表进行核算，调整后项目晚高峰小时各交通方式机动车出行量，编制《调整后项目晚高峰小时各交通方式机动车出行量表（pcu/h)》，确定调整地块在最高峰时的交通出行增加量为75pcu/h。

③交通情况对项目影响的结论分析：

项目地块新建厂房产生的交通，本次调整地块西北侧为宽28米的道路，双向4车道，道路通行能力约为2400pcu/h（该地块西北侧的道路规划扩建为宽40米，双向6车道，道路通行能力约为9600pcu/h），地块西南侧为宽28米的规划道路，双向4车道，道路通行能力约为2400pcu/h，地块东北侧为宽28米的规划道路，双向4车道，道路通行能力约为2400pcu/h，地块周边道路通行能力较好，项目建成后的新增交通量较小，不会对地块周边的道路造成显著影响。

4.3.3项目对周边环境的影响分析

在公共服务设施方面，要结合已批控规对该地块所在的片区的公共服务设施进行配置统筹分析，核实本次调整地块及周边用地未设置有相关的公共服务设施。同时，本次调整后，片区预测居住人口是否有无显著变化，会不会对片区公共服务设施产生新的需求，分析已批控规的公共服务设施配置是否能满足该项目建成后该片区的需求。分析本次地块调整会不会对片区公共服务设施产生不利影响。

在市政设施方面，本次地块调整后，结合现有控规，分析该地块调整后，用电、电信、给排水等方面的影响，核实本次调整地块及周边用地未设置有相关的公共服务设施。同时，本次调整后，会不会对片区市政设施产生新的需求，分析已批控规的市政设施配置是否能满足该项目建成后该片区的需求。分析本次地块调整会不会对片区市政设施产生不利影响。

分析周边区域影响，分析项目建筑方案是否满足规范对建筑退让控制要求，项目的用地性质是否符合周边区域的发展趋势，项目建筑是否会对地块周边建筑的通风及日照产生不良的影响。

结合上述因素，最终提出最优的条件论证报告。论证结论主要从区域发展动态和地区发展需求的角度，结合市政府和当地政府相关文件的要求，通过对上位规划、技术规范、周边环境、交通组织、配套设施等因素进行综合分析，并确定规划方案。

5 结束语

综合上述内容，可以看出工程建设项目因为规划条件不符，而导致地块不能进行正常的规划报建的情况具有普遍性。想要快速的合理的进行地块规划，条件论证将是其中非常重要的步骤。如果处理得当，可以节省时间、节约投资，对企业和社会经济发展都起到很好效果。因此我们应该认真分析国家和当地政府的相关政策，在政策允许范围内考虑的合适的调整规划方案。

参考文献

1. 中山市自然资源局, 中山市工业和信息化局. 关于推荐符合《支持优质规上工业企业发展落实放管服若干规划政策措施》项目的函([2019]2431号)[Z], 2019-10-12.

2. 中华人民共和国国土资源部. 关于发布和实施《工业项目建设用地控制指标》的通知[J]. 国土资源通讯,2008(04):5-23+1.

3. 中山市自然规划局, 中山市规划设计院. 中山市国土空间规划技术标准与准则[Z] ,2019-09-17.

4. 刘春富. 浅谈项目前期工作在土地整治中的重要意义[J]. 黑龙江科技信息,2015, 000(011): 124-124.

5. 谢凌姝. 成都面向规划管理的城市设计编制分层初探[D]. 重庆大学, 2009.

6. 张叶笑,冯广京. 土地利用动态规划研究[J]. 中国土地科学,2017(12).

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