对完善国土空间规划实施体系的思考

对完善国土空间规划实施体系的思考

陶磊 虞小龙 李韬儒

湖北省城市规划设计研究院

摘要：我国是一个国土辽阔的国家，人口也在不断增加。现阶段，为解决和避免国土空间资源浪费情况，充分发挥国土空间自身的作用与价值，实现社会可持续发展。本文将针对构建我国国土空间规划体系相应内容进行阐述，通过阐述其作用，分析其现状，然后提出相关的完善措施，为相关人员解决此类问题提供参考。

关键词：国土空间规划；体系

引言

近几年来，大数据技术、人工智能技术、云计算、物联网技术等逐渐走进人们的生活之中，改变了人们传统的生活模式，也为我国国土空间规划工作带来了全新的契机。

1国土空间规划体系的现状

国家发展与建设过程中，国土空间规划体系占有重要的位置，关系到资源的利用和生产生活水平的提升，传统的规划理念运用并不符合现代化的发展走向，而且在体系的运行水平上并不高。国土空间规划体系的现状并不乐观，很多地方的资源开采力度过大，缺少可再生、清洁能源的科学研发，导致传统能源的应用表现出供不应求的状态，而且在资源开发过度的情况下，会影响到地质的稳定，诱发自然灾害。国土空间规划体系的存在价值，为人类社会的生存提供更多的保障，但是很多城市或区域对此的重视程度并不高，在规划工作的开展上完全是从基础的经济利益来出发，并没有考虑到社会利益、国家利益，造成了资源利用率非常低，给国土空间规划体系的综合落实造成了很大的阻碍。同时国土空间规划主管部门庞杂，各类规划种类繁多，规划内容衔接不足，统筹不足以及存在互相矛盾等问题严重。为此，体系的改善是非常有必要的，一定要结合新时期的准则来不断地调整。

2完善我国国土空间规划体系的措施

2.1规划编制主体潜在动态变化

特定经济区是经政府批准设立的，因批准范围并非完全是完整的行政区域，导致开发区、新区等特定经济区的规划范围涵盖多种情况。一般情况下，特定经济区如国家级经济技术开发区是在城市范围内设定，按照《意见》要求，其规划编制主体应为所在区域政府；特定经济区如国家级新区有些是在本行政区域内设定，有些是跨行政区域设定，按照《意见》要求，其规划编制主体应为所在区域政府或上一级自然资源主管部门；特定经济区如国家级旅游度假区、保护区依然存在在本行政区域或跨行政区域的情况，其编制主体存在潜在动态变化的可能。在批准机关均为国务院的情况下，其规划的编制主体可能是国家相关部门、省级政府或市级政府。一方面，地方政府作为编制主体有利于充分结合实际；另一方面，中央机关作为编制主体有利于国家战略的贯彻落实。从一定程度上看，这种编制主体潜在的动态变化可能影响未来特定经济区的申报设立。

2.2加强空间规划标准的实施与监管

随着国土空间规划体系的调整，区域性的资源利用和规划手段不断创新，在一系列问题的解决上采取了合理化的措施来调整，各方面工作的开展告别了传统工作的不足，而且不断提升国土空间规划体系的可行性。空间规划标准的完善是非常重要的，在规划中，确保重点，守护生命线（即耕地红线）、生态线、城建线，是实现“三规合一”的基础，是各项规划的第一目标。①规划的制定要有权威性。一经批复不得随意变更修改，下级国土空间规划要服从上级国土空间总体规划；②实现分级规划，包括国家层面、省级层面、市级层面、县区乡镇层面，通过逐层分解将规划任务落实到基层。对于特殊要求的相关专项规划，经编制审批后要与同级别的国土空间规划进行核对，将其融入同级规划中；③在落实过程中需要提出开发约束指标。对于资源有偿使用和生态补偿、环境治理等指标体系制定进行承载力预警，根据考核指标对管理方和开发方进行约束和要求，才能把握国土规划的主动权，最大限度保障国家和群众的利益。

2.3出台编制办法与技术标准，培训技术人员

在上面我们提到过国土空间规划的编制问题，其对于我国开展有效的土地规划工作有着极其重要的作用。同时，要想真正的推进我国国土空间规划工作的相关开展，国内也需要加强对于相关国土规划人才的培养工作。只有我国在国土空间规划方面有着较为丰沛的人才储备，那么我国才在今后的相关工作开展中，让我国能够更加有效的推进我国相关国土规划工作的进展。同时，我国不光要加强对于相关人才的培养工作，也应该建立一套有效的人才评估机制，以此来要求国土管理人员不断提升自己的工作素养，保障今后的国土规划工作能够真正有效的开展。

2.4推进数据和规划深度融合

智慧国土空间规划发展是依托科学技术实现线上整合发展工作，它最大的优势就是可以消除空间与时间的限制，让各个地区国有土地情况及时实现线上多角度分享，而它最大的缺点就是过度依赖科学技术的辅助。国土资源整合工作需要建立大量的模型、测试大量的数据内容，而这些工作若依靠人工完成，时间长度则无法被估量，若通过卫星遥感技术，那么地区政府部门，必须加大投入地区状态检测设备，配合我国卫星完成快速扫描，以及地区状态实时监控等工作，进而满足线上工作对于实时数据的依赖。同时，各地方政府还需要联合建立信息内容分享平台，将自身地域信息内容及时分享给他人，做到信息内容的统一。

2.5规划传导运行机制

仅有指标体系、分区规则，难以很好地实现规划传导目标，必须辅以强有力的运行机制。一是建立共识，尤其是政策层面的共识，明确对地方的管控要求，并通过立法机制，强化规划权威，保障有效传导。二是结合主体功能区分区政策，包括主体功能区考核奖惩、资源约束、产业投资、土地节约集约等政策，组成以差异性政策为主、普适性政策为辅的国土空间政策工具箱，供不同地区、不同类别空间因地制宜组合使用，做到政策层面精准化、弹性化、差异化传导。三是组合传导。针对不同空间类型、不同管控内容，可与边界管控、分区准入、用途管控、名录管理等其他方式结合进行传导；可通过设定下限值、上限值、浮动区间，一票否决，以及历史纵比和同类横比等不同评价方式，实现具体的管控传导目标。四是建立技术传导机制。统一不同层级规划数据标准，明确空间边界和权力，建设并通过国土空间规划“一张图”信息系统实现技术传导；建立总体规划、详细规划、专项规划等不同类型规划相互融合的机制，统一规划许可、用途管制、审批供应、计划管理等管理平台，建立地方政府协同管理平台，实现智能化、协商式传导。五是建立管控与激励相结合的调控机制，以及利益表达机制、利益协商机制、动态评估机制、动态维护机制等保障机制。

结语

在新时期，国土资源空间规划会发挥出更大的作用，可有效推动经济社会持续性发展。鉴于此，有关部门需要进一步加大对资源空间体系的研究力度，要在掌握体系整合基本原则的基础上，按照各地区资源具体情况以及规划目标，有目的、有计划展开空间体系整合与资源利用，确保空间规划体系可以得到不断完善，可以在地区生态文明建设以及法制体系等建设活动中做出更多贡献。

参考文献

[1]吴顺民，李进.新时期国土空间规划的思考[J].城市勘测，2020（1）：45-47，52.

[2]王静,翟天林,赵晓东,宋子秋,袁昕怡,孔雪松.面向可持续城市生态系统管理的国土空间开发适宜性评价——以烟台市为例[J].生态学报,2020,40(11):3634-3645.