都江堰市国家城乡融合发展试验区实验任务之农村集体经营性建设用地入市思考

龙良玉

都江堰市规划和自然资源局 ，四川 都江堰 611830

摘要：2019年国家发改委等18个部门联合印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，批准成都西部片区8个区（市）县整体作为国家城乡融合发展试验区。建立农村集体经营性建设用地入市制度作为都江堰市城乡融合发展试验区重要试验任务之一，需要积极思考和探索。本文对都江堰市当前农村集体经营性建设用地入市存在的问题进行分析，提出了相应的思考，为都江堰市建立农村集体经营性建设用地入市制度提供参考。

关键词：国家城乡融合发展试验区;都江堰市;集体经营性建设用地入市

根据《国家城乡融合发展试验区改革方案》（发改规划〔2019〕1947号），建立农村集体经营性建设用地入市制度是四川成都西部片区试验重点之一。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得、确权登记的前提下，推进集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市，推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。建立集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

1 都江堰市国家城乡融合发展试验区

1.1 试验目标

通过先行先试、改革探索、创新突破，建成国家城乡融合发展试验区示范市。到2022年，试验区各项改革任务全面推进，生态产品价值实现机制、城乡产业协同发展平台、农村金融服务体系基本成型，农村集体经营性建设用地入市、城乡人口有序流动等有序开展，初步形成一批可复制、可推广的典型经验和改革措施。到2025年，试验区建设取得重要阶段性成果，成功创建一批国家级、省级、成都市级试点示范，形成一批具有都江堰特色的可复制、可推广典型经验。

1.2 试验任务

根据《都江堰市国家城乡融合发展试验区实施方案》，都江堰国家城乡融合发展试验区有7大试验任务，30条细化任务。建立农村集体经营性建设用地入市制度作为7大试验任务之一，将为都江堰建立城乡融合发展试验区提供有力支撑。本文根据都江堰市实际情况，针对都江堰市农村集体经营性建设用地入市展开研究。

2 都江堰市农村集体经营性建设用地入市思考

2.1入市现状

2008年，都江堰市启动实施城乡一体化改革以来，通过集体建设用地流转的方式，盘活农村土地资源，截至2019年，流转农村集体经营性建设用16宗，297.7亩，收益约1.12亿元。2020年1月1日，《中华人民共和国土地管理法》颁布后，进一步规范了农村集体建设用地入市主体、方式等，都江堰市作为国家城乡融合发展试验区，实现集体经营性建设用地入市11宗，81.18亩，收益约2437.5万元。都江堰市按照成都市相关工作要求，积极探索农村集体经营性建设用地入市的机制体制，包括入市范围、入市主体、方式、路径等，严格规范工作流程，明确职责分工等，初步形成了入市方案。

2.2存在的问题

目前，都江堰农村集体经营性建设用地入市在制度、规划建设管理、收益分配等方面还存在较多问题。主要有以下几个方面：

2.2.1 入市管理机制不健全

都江堰市虽然已有集体经营性建设用地入市交易的案例，但当前入市管理机制尚不健全，具体体现在以下几个方面：

一是四川省和成都市均未正式出台农村集体经营性建设用地入市实施意见，四川省仅郫县和泸县是集体经营性建设用地入市改革试点积累了相关经验做法。都江堰不是改革试点区域，目前尚未形成成熟的集体建设用地入市制度、政策、程序和建设管理模式。

二是无推进集体经营性建设用地入市改革的专门机构。由于该项目工作涉及面较广，且全市各个乡镇改革基础不同，若无专门的机构推动该项工作，则推进相关工作比较困难。

三是缺乏系统的改革配套政策支撑。集体经营性建设用地入市是个系统工程，涉及土地层面及后续的项目建设管理、建设规划管理、集体经济组织管理、项目环评管理等各个方面。目前虽然各个方面均有相应的法律法规，但针对集体经营性建设用地入市还没有系统的、专门的配套政策。

四是入市地块供后监管机制尚未健全。已入市的几宗地中，仅有两宗已完成方案报批并修建，其余均处于待建或停工状态。造成这种情况的原因主要有：一是因工程进度实时监管几乎空白，集体土地入市时未约定开竣工时间；二是部分项目因建设方案与规划要求不符，多次调整影响了工期；三是一些项目的受让方因资金不到位或市场低迷持观望情绪等原因，导致无法按期动工建设。

2.2.2 农村集体经营性建设用地分布零散，各类规划滞后

总体上看，全市农村集体经营性建设用地的主要来源是土地整理地块。这类土地具有面积小、分布零散的特点，且大多不规则，不能满足用地需求方的要求。

同时，各类规划滞后，不能很好指导村庄集体经营性建设用地入市。自2014年起，按照新的标准、新的要求单独编制了村庄规划的村仅有50余个，村庄规划编制覆盖率偏低。大部分村均未做产业规划，使得入市地块项目类型单一、缺乏产业指引。

2.2.3 与国有土地同权同价面临着法律障碍，农村土地盘活难

虽然新的《土地管理法》在农村集体经营性建设用地入市方面进行了完善，允许集体经营性建设用地出租、转让、赠与、抵押等参照同类用途的国有建设用地执行。但是目前利用集体经营性建设用地抵押贷款还存在障碍，金融机构对集体经营性建设用地的抵押贷款仍在观望，集体建设用地还无法享受国有土地相同的融资权利。

由于土地来源不同，集体经营性建设用地与国有土地在价格上差异也较大。在用地性质上，集体经营性建设用地主要为商业、工业等用途，且不能分割买卖；而国有土地用途较多，可以房地产开发，更吸引投资商。因价格、规划、贷款等种种原因限制，目前集体经营性建设用地入市较少，农村土地盘活困难。

2.2.4 收益分配存在问题，集体经济组织作用发挥不明显

收益如何合理分配是集体经营性建设用地入市面临的核心问题,主要涉及到政府与村集体、不同村集体之间以及村集体与集体成员间三个层次的收益分配。目前都江堰集体建设用地入市宗地较少，未制定增值收益调节金、收益分配等相关配套政策文件。政府、集体和农民之间的土地出让收入分配关系及分配方式有待商榷。集体经济组织作用发挥不明显，入市的积极性不高。

2.3 都江堰市农村集体性建设用地入市的思考

2.3.1 建立健全农村集体经营性建设用地合规入市管理体系。

围绕定基数、定图斑、定规模、定权属，建立集体建设用地资源数据库，为探索入市管理办法和相关配套政策提供可靠的数据来源与决策依据。规自、发改、农业农村、环保、住建、财政等多部门形成工作合力，借鉴郫都区等地试点经验，制定农村集体经营性建设用地入市管理办法和相关配套政策，明确土地入市的主体、范围、交易规则等。建立与城镇国有建设用地定级估价体系相衔接的集体建设用地价格评估机制，科学确定集体经营性建设用地使用权流转基准地价。

2.3.2 坚持规划先行，探索新产业新业态用地保障机制

按照“特色镇+林盘+乡村绿道+产业园区/农业园区/景区”模式，统筹都江堰市域内产业园区、农业园区、景区等重大功能区和交通、绿道等重大项目，以区域为单位，按照“多个合一”和“先策划后规划”要求编制片区规划，落实特色镇和林盘具体功能定位，切实形成整体推进、错位发展态势。

以产出为导向，建立更合适的土地资源配置机制，切实落实年度用地计划倾斜支持产业功能区项目的政策。按照乡村振兴战略部署，产业项目须按照产业功能区有关产业类型、产业标准等要求，用于乡村酒店、民宿、文化旅游等产业建设，实现产业兴旺发达、乡村宜业宜居、农民生活富足美好。

2.3.3 探索多种利益分配方式

由市财政局研究收益调节金收取办法，探索制度政府征收调节金办法以及收缴比例，制定土地增值收益调节金征收使用管理办法,对农村集体经营性建设用地入市或转让产生的收益,按一定比例计提土地增值收益调节金,主要用于农村基础设施和公服配套建设支出。探索制定土地增值收益集体内部分配指导意见,在保障农民个体权益前提下,支持集体经济组织按一定比例计提土地增值收益公积金或公益金,主要用于发展壮大集体经济和公益性支出。

2.3.4 健全入市供后监管制度

健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由相关职能部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法。

3结束语

现阶段，集体土地被允许入市期许甚好，带来了不少的市场机遇，然而随之而来面临的挑战也比较多。建议针对集体经营性建设用地入市面临的核心问题，要解放思想，积极探索，在总结试点地区经验的基础上尽快出台相关政策，加强监管，为推动集体土地稳妥有序、规范入市打下基础，为“建立城乡统一的建设用地市场”的目标，促进乡村振兴战略实施和实现城乡融合发展做出重要贡献。

参考文献

[1]国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室等18个部门.《国家城乡融合发展试验区改革方案》（发改规划〔2019〕1947号）〔Z〕. 北京；

[2]成都市人民政府. 四川成都西部片区国家城乡融合发展试验区实施方案（送审稿）〔Z〕.成都；

[3]都江堰市人民政府.都江堰市国家城乡融合发展试验区实施方案（送审稿）〔Z〕.成都

[4]王东银.集体经营性建设用地入市的实践与思考——以成都郫都区为例〔J〕.《中国土地》2017年第六期

[5]农村集体经营性建设用地使用权入市的进展、突出问题与对策.https://www.sohu.com/a/313986872_162890 

[6]农村集体经营性建设用地入市带来的4大挑战与8大机遇.https://www.sohu.com/a/406746081_100014414

作者简介：龙良玉，毕业于四川师范大学资源环境与城乡规划管理专业，大学本科学历，现为都江堰市乡村规划师，职称为城市规划工程师，国家注册城乡规划师。

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