探索土地整理模式 做好农民自建工作

探索土地整理模式 做好农民自建工作

----龙凤镇土地整治农民自建以奖代补模式初探

谭道勇

恩施市板桥自然资源和规划所湖北恩施市445000

摘要：近些年，我国土地整治行业发展迅速，新政频出，国家鼓励创新改革，恩施市积极响应，结合本地实际进行了大量的探索和创新，开展了农民自建模式试点，收到较好效果。

关键词：土地整治 农民 自建

一、龙凤镇的基本概况

龙凤镇位于恩施市北郊15公里处，沪渝高速、宜万铁路、318、209国道贯穿全境，区位优势独特。全镇国土总面积277平方公里，其中耕地5.6平方公里（8.4万亩，基本农田4.3万亩），人均耕地面积1.22亩，全镇辖18个村、1个居委会、148个村民小组、20174户、68663人，其中农业人口17057户59294人。

近年来，龙凤镇共争取上级投入资金实施土地整治项目24000余亩，为改善生产生活条件差而又不适合申报土地整治项目的边远农村的基础设施条件，提高耕地质量，改善生产条件，按照《省国土资源厅关于开展土地整治工程农民自建以奖代补试点工作的通知》（鄂土资函〔2014〕491号）的要求开展土地整治农民自建以奖代补，助推龙凤镇综合扶贫改革试点建设。

二、自建项目情况

恩施市土地整治工程农民自建以奖代补项目，拟建设规模5000亩，拟投资1250万元，建设地点为恩施市龙凤镇柑子坪村、杉木坝村、佐家坝村。其中柑子坪村1500亩、杉木坝村1500亩、佐家坝村2000亩。

项目于2014年1月由龙凤镇柑子坪、杉木坝、佐家坝村委会进行了初步选址，在龙凤镇、恩施市国土资源局充分征求群众意见后，编制了规划设计方案，并经国土、财政、农经局登记备案。

龙凤镇柑子坪、佐家坝、杉木坝村委会分别组织村民于2014年3月开工建设，经过3个月的苦战，于2014年6月全面完成自建项目工作任务。实际完成新扩建3.5米泥结石路10700米，修建水泥路2160米，蓄水池68个，修复堰塘2个，修复灌渠1900米，新修排水沟5018米，铺设饮水管道11000米、修建晒场2400平方米，土地平整5000亩， 项目总投资1085万元。

三、自建项目实施的主要做法

1.专班及时建

为快速推动项目实施，成立由国土局局长任组长，国土局分管局长、龙风镇分管领导任副组长，市国土资源局耕保科、规划科、龙凤镇财政所、农业服务中心、水利站、龙凤国土资源所等单位负责人为成员的领导小组，并组建工作专班，工作专班具体负责项目建设工作的工作协调、技术指导、质量监督等工作。

2.宣传跑在前

龙凤镇地处武陵山区腹地，版图面积较大，基础设施建设任务较重。受财力限制，龙凤镇各村在道路、水利等基础设施建设上比较滞后。受基础设施条件限制，阻碍了农业规模化、集约化、产业化发展步伐。市国土局、龙凤镇领导带队跑遍了相对偏远的10个行政村，到各村宣传了土地整治农民自建以奖代补政策，在现场查勘、群众座谈的基础上，选择了群众参建热情高、实施条件相对较好的杉木坝、左家坝、柑子坪3个村立项建设。

3.部门联动干

龙凤镇农业、水利、财政等部门组成工作专班，全程提供技术服务，帮助农户规划设计、质量监管，指导农户合理布局、科学施工，统筹道路、沟渠、塘堰等工程建设，避免了农民各行其是和因技术能力不足而导致的无用工程和劣质工程。

4.群众说了算

一是干与不干，农户议定。在项目确定实施前，村委会组织项目区所有群众召开村民代表大会，“一事一议”确定是否建设。罗家山 30户群众共同学习了《省国土资源厅关于开展土地整治工程农民自建以奖代补试点工作的通知》（鄂土资函〔2014〕491号），28 户签名按捺手印同意建设。会议议定了工程规划设计方案、资金筹措方案、项目实施方案、奖补内容及标准。

二是事怎么干，农户商量。在村委会的指导下，农民自行推选确定了工程施工管理小组、计量监督小组，资金筹措管理小组、协调和权属调整小组等四个小组，每个小组明确了职责和人员，统筹管理协调工程实施。对工程内容进行分解，受益面广、施工难度大的工程由农户联户实施；受益户少、施工难度小的工程由农户个人实施；由于劳动力少、无力承建的委托他人代建，写出委托代建书，代建后由代建人领取资金奖补，并写出承诺书。半个月内，农户筹集启动资金7.2万元，环绕罗家山的 2.16 公里水泥路于 5 月中旬开工建设。122人投劳参与建设，6月上旬结束施工。堰塘、排灌渠、土地平整、蓄水池建设全面铺开。9月底，杉木坝村罗家山自建工程全面完工。

在试点的带动下，柑子坪村、佐家坝村自建工程相继启动，三个村共建成3.5米泥结石路10700米，修建水泥路2160米，蓄水池68个，修复堰塘2个，修复灌渠1900米，新修排水沟5018米，铺设饮水管道11000米、修建晒场2400平方米，土地平整5000亩。

三是钱怎么付，农户商定。村委会指导参建农户在《省国土资源厅关于开展土地整治工程农民自建以奖代补试点工作的通知》（鄂土资函〔2014〕491号）奖补范围内议定奖补工程内容和奖补标准。奖补资金总额不突破省国土厅下达的资金总额。奖补资金分配方案公示无异议确定后，财政所将奖补资金兑付给农户、联户负责人或项目建设受委托人。

四、农民自建土地整治成效

1.紧密了干群关系，增进了社会和谐

经实地勘察，在充分尊重农民意愿的前提下，最后选址确定在杉木坝村罗家山组、佐家坝村龙洞槽组、柑子坪村冉家槽组，项目实施规模面积5000亩，计划投资1250万元 。工程实施内容包括:“小田改大田”的土地平整、田间道路工程、灌溉与排水工程、村庄整治工程。在建设过程中，项目区农民积极性很高，有钱的出钱、有力的出力，村委会干部和有经验的农民参与现场指导，老人、小孩自发的加入到自建项目建设场面上来，哪怕只搬一块石头、搬一块砖，都是一个热火朝天的场面，让老人找到了“大集体”的感觉，通过开展土地整治农民自建以奖代补工作，密切了干群关系。

2.促进了产业调整，吸引了企业投资

佐家坝村龙洞槽组是机构改革之前的一个小村，因地处位置偏僻，交通不便，青壮年均外出务工，在家的老年、中年、小孩仅29人，已形成人少地多的局面，导致部分耕地闲置，通过开展土地整治农民自建，修建水泥路面，田间道路、“小田改大田”以后，交通便利了，现已有意向性的公司在佐家坝村龙洞槽发展千亩茶叶基地，闲置的耕地可以产生经济效益，同时顺应了龙凤镇产业结构规划体系。

3.改善了设施条件，垫定了增收基础

杉木坝村罗家山海拔高度820米，距饮水源高差达300米，根本无法饮用。废弃多年的蓄水池容积小、装不住水，人畜饮水靠蓄水池、屋面蓄水解决。自建项目实施以后，新修水泥路2.16公里，扩建塘堰5000立方米，修水池35个，维修排水沟 1800米，解决了出行及人畜饮水问题。

4.改变了村庄环境，助推了旅游发展

柑子坪村地理位置特殊，地势陡峭，紧邻龙马集镇，人口稠密，整治前，山溪水和生活污水四处横溢，臭气熏天，通过项目建设，排水沟户户相连，道路户户相通，改善了村容村貌。建成后与龙马风情小镇相互映衬，为发展旅游奠定基础。

五、试点工作中出现的问题及解决对策

1.《参考办法》中分类工程的奖补标准不够明细

例如：在蓄水池的分类上与我们当地实际情况有出入，《参考办法》里修建100立方米的蓄水池奖补1.5万元，但是据我们调查，由于农民居住零散，各家各户需求不同，若按照《参考办法》的规定修建20立方米、修建30立方米、修建80立方米、修建100立方米的奖补标准一致，且都按1.5万元奖补，这就显失奖补的公平性，就会导致新的矛盾纠纷。对此，各村采取按容量大小来奖补，即150元/ m³的标准进行奖补，这个方法在各项目区村民大会上已获通过同意。

2.《参考办法》中的田间道路奖补标准有一定缺陷

一是项目实施区的地理位置多处于山区偏远地方，居住在这里的农民生产劳作、生活出入往往只有一条不足2米的素土路，故而在项目区内未修通的道路都是修建难度大、耗资大的工程，单单靠人工建设难以完成，必须进行机械作业，无疑增加了工程的原始成本，而《参考办法》中的道路奖补标准，没有充分考虑这类新建道路成本高于已有路基的道路修建成本。二是山区道路修建往往在山高势陡的地方，雨季时雨水对路面的冲刷破坏性很大，素土路肩的泥结碎石路，往往在一个雨季后就面目全非了。对此，各村将灌排工程里剩余（蓄水池兑付后结余）的资金拟用于道路修建中的不足。

3.农民自建项目靠个人出资或政府垫资不够现实

一是农民自建项目，要老百性投工投劳都难，就更不用说筹资了；二是由于真正意义上的农民自建不能形成规模建设，难以达到政府希望的效果，更加上农民自建工作需要做大量的协调工作，唯恐苦了累了还戏不好看，本身积极性就有一定限制，若垫资建设就更为困难。对此，一是工作专班对农民自建项目的资料实行专门辅导；二是由专业技术人员进行具体收集整理。三是项目验收时聘请专家检查复核。

5.农民自建项目劳动力短缺制约着项目的实施

现在农村青壮年劳力长期外出务工，只有老人和儿童留守，造成了农民自建中劳动力的缺乏，影响了农民自建项目的实施。对此，采用村民联户建设，或村民委托他人建设的方式进行。若需委托建设的村民，必须写好委托书和承诺书。

六、农民自建试点几点启示：

在龙凤镇开展的土地整治工程农民自建以奖代补试点工作中，得到几点启示：

1.农民自建项目具有“五优”

一是立项简单。程序少、不复杂。之前由上级批准实施的土地整理项目，需经过编制可研报告、申请立项，待批批复、编制实施方案、投资预算评审、组织施工等流程，且各流程都需严格按照招投标程序，耗时时间长，需投入的中介费用多。而农民自建项目，只需村民代表大会通过即可确定实施。

二是项目选址灵活。由上级财政补助实施的土地整理项目，选址条件都要求相对集中连片，建设规模在500亩以上，对于山区来说，满足条件的地方不多，项目申报难度大。农民自建项目，适合不能满足安排大项目的区域（50亩）。有效弥补了大项目选址立项的不足，解决了边远山区、人户稀少、能解决道路通行、排灌等当前急需解决的问题。

三是群众参与度高。从项目选项到项目实施的各个环节，均由当地村民委员会或村民小组组长召开村会代表大会进行决策，干与不干、具体怎么干、由谁干均由农户自己说了算，决策过程公开透明，公正、公平，充分体现村民对项目建设的自主性和参与性。

四是利于节约资金。由于项目实施采用村民代表大会进行决策，优化了可研编制、实施方案编制、财政预算评审、施工单位遴选等中介参与环节，节省这些环节所需的中介费用，同时项目由村民自主组织实施，还能节省许多不必要的经费支出。如果将这些节省的资金追加到项目工程建设中，能够有效提高单位面积投资强度。

五是更好凝聚人心。农民自建项目实施的各个环节，都需村组干部走访入户、座谈交流、征求民意，通过这些举措，能够了解群众疾苦、倾听群众心声、了解群众需求、解决急盼难题，更好的拉近村组干部与群众的距离。同时项目决策过程中，需多次召集群众代表大会或群众大会，通过会议为群众之间交流提供了互相交流的平台，既能够更好的凝聚人心，又能提高村民自治能力。

2.农民自建项目中的“五难”

一是宣传发动难。现在大多青壮劳力村民外出打工，要面对面沟通交流十分困难，在家的老人许多事情不能代表年轻人的想法，要动员他们自发的进行土地整理，难以达到意识上的统一；

二是标准统一难。农民自建项目中，有的要修沟、有的要建路、有的要挖塘，想法各异，工程布局难以统一。同时，在项目受益上也各怀心思，张三获利大了、李四受益小了，也影响项目建设的进行；

三是资金筹集难。一是项目区大多农民都还比较困难，有点收入都用于了房屋的改造，就是想集资也拿不出来。二是真正有钱的，又把目光集中在了城区和集镇，不想在原地发展。三是靠乡镇垫资建设也不现实。现在乡财政并不宽裕，要解决的问题很多，很难照顾到农民自建项目的要求。

四是实施监管难。真正农民意义上的自建，是农民自己按照自己的意愿进行建设，建什么建多少都是农民自己说了算。这样，就很难达到我们所要求的土地整理的标准。

五是资料整理难。农民自建虽然资料要求比较简单，但毕竟还是要有一些基础的能反映项目基本情况的工程布局、建设标准、工程计量等方面的基本数据，但要靠农民收集整理比较困难。

3.农民自建项目需做到“五要”:

一是选址要谨慎。农民自建选址要在“面积不能大、人户不能多、经济不要好”的地区进行。我们认为，第一，农民自建只适合于不能安排大项目的范围，它只能是现有项目建设的一个补充；第二，面积大、人户广，势必人多心杂，不便统一思想和建设标准；第三，经济条件好的区域，农民自建项目已不是其主要愿望和追求目标。

二是主体要变更。要使农民自建项目达到一定的高度和水平，村委会必须发挥主体作用。否则，就是一盘散沙，并且，还可能出现不稳定因素。

三是资金要另筹。鉴于农民自建项目资金自筹困难的实际，可否考虑，一是财政给付部分启动资金解决；二是村委会通过一事一议方式筹集；三是政府财政状况好的乡镇政府先行垫付解决。总之，农民自建项目的资金筹集要渠道多元化。

四是方案要透明。农民自建项目的工程布局、资金预算、使用、奖惩等方案要十分透明，这是农民自建项目工作中的重中之重。切不可自认为这是在为老百姓办好事，自己不占不拿就能得到老百姓的理解。

五是资料要代做。项目工作中的资料收集整理是一个十分重要的环节。农民自建项目也是一样。为了对项目负责、对老百姓负责、也对参与项目建设的人负责，农民自建项目资料要请具有一定专业知识的人员代做，以保证其项目资料的完整性、逻辑性、真实性和规范性。

结束语：恩施市在实施土地整治工程过程中，积极开展农民自建以奖代补的有益探索，开启了“政府大包干”单一模式破冰之履，试点取得了成效，总结了一些经验，但试点实施过程中，也有一些亟待解决和完善的问题，后续还需完善后加以推广实施。

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