建设项目前期手续办理分析研究

建设项目前期手续办理分析研究

王文鼎 梁圣 邬泽群

青岛青咨工程咨询有限公司， 山东青岛 266061

摘要:建设项目前期手续办理是一项政策性、程序性工作，厘清政策要求和办理思路，掌握办理要点对于加快项目实施至关重要。本研究重点阐述了用地、规划、施工许可、土地调查、环评等关键性手续，结合工作实践，分析提高办理效率的有效措施，为类似工作研究提供借鉴。

关键词:建设项目；前期手续；办理；分析；研究

1概述

建设项目前期手续办理主要包括办理建设合法性和功能性手续两部分，属于项目管理工作范畴；是拟建工程从规划、用地、建筑构造等是否符合相关法律法规和行政审批部门的要求，并在此基础上取得同意批复实施的一项工程管理任务。手续报批环节涵盖土地、规划、住建、环保、审批等多个政府职能部门[1]。

本研究中建设项目手续办理主要指房屋建筑工程的前期手续报批，也就是建设或项目管理单位根据建设手续要求，向行政管理部门进行的报批活动，建设单位不仅要提交项目用地指标、建筑指标、设计方案、施工方案等进行审核，还要报验立项文件、土地属性等项目基本信息资料。

2前期手续办理要点分析

2.1用地审批

目前土地权属证书有三种:集体土地所有权证、集体土地建设用地使用权证、国有土地使用权证。县级以上人民政府对单位或个人依法使用的国有土地进行登记造册，核发国有土地使用权证。本研究主要针对政府投融资项目，一般不再单独办理土地证。

通过办理经验看，用地报批前需建设单位厘清项目用地情况，很多项目土地权属不清，导致办理用地审批难以实施，主要表现在：①土地权属不明确，就着急上报规划用地方案；②土地性质是否为建设用地不清，规划方案难以审批；③历史遗留问题不清，因土地变更协议不完善、费用争议未解决等，均不同程度影响项目实施。用地预审一般为最前置的手续，预审不通过后续手续难以实施。

2.2规划许可

规划手续主要有三项：选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证（或乡村建设规划许可证）。选址意见书是建设单位作为项目立项的前置条件，是城乡规划实施的首要环节。用地规划许可办理分为两种情况，如果用地为国家审批，经过核实为备案在册，直接向规划部门申请即可；如果用地为有偿获取，需将有偿获取中产生的使用权转让合同与相关证明同时提交给规划部门。建设工程规划许可办理系建设工程规划管理的基本程序，也是基础手续之一，是后续施工许可、房屋产权等多项手续的先决条件[2]。规划许可办理需要建设单位掌握项目现状用地情况，同时对项目总平面布置、单体建筑等还需要与设计单位多沟通。

根据以往经验，规划手续办理主要问题有：①涉及政策、规范性因素多；②项目位于风景区的，景区管委需前置审批；③设计人员对政策规范与现场实际解读不周，请照图多次修改，设计虽满足功能要求，但对用地现状欠考虑，往往不满足日照、间距等相关要求，重复设计突出；④乡村规划许可办理少，主管部门多级审批时间长；⑤项目立项单位与土地权属单位名称不统一，增加手续办理的协调难度。

2.3施工许可

施工许可证是由建设行政主管部门核发、开展工程施工的法律凭证之一，必须在取得建设工程规划许可证之日起一年内依法申请办理。根据项目所在地报批要求，建设单位申报施工许可前需先登录“工程建设项目审批管理平台”进行网上申报。审批部门对申报材料都有清晰的流程告知，主要包括:申请表、具备施工条件承诺书、用地手续、规划许可，中标通知书，勘察设计质量承诺书、建设资金落实承诺书等，审批部门对符合申报要求的项目当即就可办结，并发放证件。只要前期用地、规划手续办理完毕，施工许可证基本无障碍办理。

2.4土地污染调查

对于土地用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地地块，用途变更或者土地使用权收回、转让的土壤污染用地等，要加强建设用地的土壤污染风险管控和修复有关工作[3]。土壤污染状况一般由生态环境部门动态更新应开展调查的疑似污染地块名单，书面通知土地使用权人开展土壤污染状况调查。土地使用权人按照规定，委托具备专业能力的单位开展土壤污染状况调查，编制调查报告，并上传至全国污染地土壤环境管理系统，向生态环境部门申请评审。土地污染状况调查结论是用地和规划审批的前置依据。

2.5环境影响评价

当前，国家对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位应按照名录规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书（表）等，就建设项目对环境敏感区的影响做重点分析[4]。环境影响评价一般委托具有专业能力的单位编制，在网上政务大厅提请申报，申报材料有申请书、建设项目环境影响报告书（表）、公众参与说明等。由生态环境部门委托评审，并出具相关批复，环境影响评价也是用地和规划审批的重要依据。

3前期手续办理问题分析

（1）审批方面，主管部门之间的壁垒仍然存在，不同程度影响手续办理的效率，作者曾亲历的某城乡中心小学项目需要办理乡村规划许可证，因为在当地属于首次办理乡村规划，在土地预审、用地审核、规划许可办理过程中，从申请表格式、基础资料提报、多级部门审核研究等全过程看，虽然用地与规划已调整为一个部门，但实际审批还是各自实施，如能合并研究，定会大大提高审批效率。

（2）项目方面，各个项目均有不同的历史遗留问题，给手续办理带来一定困难，我们经历的两个建设项目，均因土地权属、土壤调查、先建未验等相关问题，项目基础信息不完备，影响了用地审批和规划许可的办理，最终在各方大力协调下，主管部门同意采取容缺、承诺的形式压茬办理，才未影响项目进展。

（3）工作方面，办理人员对政策法规掌握还不够全面，办理经验不足，专业性不强，主要体现在对相关法律法规、工程建设规范、行政审批规定等三方面把握政策不细，设计人员在出具设计方案时存在反复修改，办理人员在提交材料时存在填写不规范、少报漏报现象突出，建设单位缺少专业人员，存在盲目提交、审核把关不严等问题。

4前期手续办理提质增效措施研究

（1）完善前期手续办理制度文件。报批制度虽规范了工程建设行为，但因工程类别多样化、报批对象多样化、报批监管的客体多，报批对象中不同投资主体的涌现，需要建设主管部门对市场各方的监管做到各有侧重和有的放矢，相关部门宜组织出台建设项目前期手续办理的实施细则，指导规范建设项目报批行为，同时继续深化多规合一手续办理，简化审批流程。

（2）加强前期手续办理宣贯培训。各建设主体应多邀请国土、规划、环保、审批等行政主管部门或具有丰富办理经验的单位人员宣讲政策、法规文件及办理程序，力促项目从业者熟知政策、规范和流程要求，服务项目建设顺利实施。

（3）总结经验全方位服务项目建设。建设单位在具体办理前期手续报批时要定人定岗，专人负责，加强前期手续办理法规政策学习，通过工作实践，总结经验，为建设项目前期手续办理提供有益借鉴和工作指导。相信相关工作继续完善，各部门联系更加紧密，办理效力和质量将会大大提升，力促项目管理从业者提高自身能力水平。

5小结

合法合规的建设手续是保证项目早日开工的通行证，要充分把握立项项目特点，厘清办理思路，做到不漏不缺。要增强沟通协调能力，及时对接相关部门，协同工作，提升效率。要提高政策解读质量，熟知政策要求，及时归拢过程资料，包括审批文件、设计文件、基础资料等。建设项目前期手续办理工作必须以时间为基线，紧紧扭住项目特点，把好用地、规划手续等关键环节，助推建设项目顺利实施。

参考文献：

[1]丁冬玲.建设项目前期手续的办理研究[J]，城市建筑，2020（370）：179-180

[2]郝瀚.建设工程项目如何加强前期手续办理服务的有益思考分析[J]，建筑与装饰，2019（19）：98

[3]中华人民共和国土壤污染防治法[S],2019年1月1日起施行

[4]建设项目环境影响评价分类管理名录[S],2021年1月1日起施行,生态环境部

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