市政工程PPP项目设计管理

市政工程 PPP项目设计管理

张浩

中国电建集团山东电力建设第一工程有限公司 山东济南 250102

摘要：对于项目周期长的市政工程项目，优先选择实力强、诚信度高的合作方，按照项目难易程度给予合理的预期收益。需要说明的是市政工程PPP项目中公共部门转嫁给私营部门承受方的风险应控制在一定范围内。此外,市政工程项目，作为社会提供必需的公共产品，需要政府部门采取相应的补贴机制以保证公共产品的正常供给，满足民生需要。

关键词：融资；PPP模式；基础设施；市政工程

市政基础设施建设工程，具有很强的公共产品性质。目前，我国对于公共产品的收费机制不健全、缺乏城市资源经营理念，建成后主要产生社会效益，盈利性弱，只能通过收取使用费用等渠道回收部分成本。市政基础设施建设工程自身的特点，决定了建设资金主要来自于国家财政资金的投入和地方财政资金的筹措，而资金的投入与城市建设庞大的资金需求相差甚远，因此，积极拓宽融资渠道，引进其他资本投入市政建设，提高资金的使用效益，增强市政基础设施的经营性，是市政基础设施建设者必须努力和追求的方向。目前，银行贷款、项目融资等融资方式正逐渐被应用到市政建设中，笔者试图通过分析PPP模式的内涵与特点，讨论其在市政基础设施建设中的应用，为市政基础设施的建设与发展提供新的思路。

1市政基础设施建设存在的问题

目前，我国城市市政基础设施建设取得了很大成就，城市环境得到很大改善，但由于其行业的经济特

点及属性，仍然受计划经济的影响，存在着投资主体单一，运营效率低下，项目经营管理落后等问题。

1.1投资主体单一

我国市政基础设施建设仍然存在传统计划经济的影子，在投资主体上没有发挥企业、社会的作用。随着政府职能的转变以及投融资体制的建立，基础设施建设融资有了多元化的趋势，但总的来说，资金数量很少，主要资金来源仍为政府投资。政府长期作为投资主体，投资的重点、方向和范围不够明确，投资行为不够规范，价格机制不合理，市场收益很少，严重阻碍社会资本的进入。在融资渠道上过分依赖政府资金，单一的财政投资模式，很容易导致投资的低效与腐败，一些有市场、有效益的基础设施项目却得不到资金，即使是公益性强的项目，也不能做到精打细算，因而浪费严重，阻碍了城镇基础设施引进多元融资体制。

1.2市政设施运营效率低

目前，我国市政基础设施资金仍主要以财政投入为主的现状，限制、阻碍了基础设施经营性的提高，设施经营性差。政府制定的层层审批制度，也使企业难以成为真正的责任主体。投资主体（长期的政府财政投资）和责任主体（市政设施的事业单位性质）长期错位，妨碍了政府投资决策的科学性和民主性。同时，监管体制不完善，政府对社会投资的越权管理，又极大地降低了社会投资的效率。

2PPP融资模式应用中应注意的问题的措施

2.1建立相应的收益补偿机制

建立相应的收益补偿机制是推进市政城市基础设施PPP融资模式的前提。市政基础设施大多数都有一定的自然垄断性和社会福利性，这一性质决定了其产品或服务的价格不能实行市场自由定价原则，而应该由消费者、生产商和政府协商确定。因为有社会资本投资主体参与基础设施建设（包括民营企业和个人），其投资行为完全是商业化的，目的是追求投资受益，所以政府一定要考虑经济因素，建立相应的价格管理机制和受益补偿机制，合理控制投资者的回报风险，提高投资者的积极性。具体的补偿方式可以根据项目的特点而区别对待，甚至可以根据基础设施的不同阶段采用不同的补偿方式，如前补偿模式（建设期补偿模式）和后补偿模式（运营期补偿模式）。

2.2合理确定产品和服务价格

确定收费价格除综合考虑市场资源综合配置和保证社会公共利益外，应该建立与物价总水平、居民收入总水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。对于城市低收入阶层，可以通过提高最低工资标准、健全社会保障制度、加大对低收入者转移支付力度等办法来解决。而对于不能通过经营回收成本或经营所得利润低于社会平均利润的准经营性或纯公益性项目，若没有政府补贴就不可能吸引社会资本进入，所以政府需给予此类项目必要的财政补贴，以确保投资者能合理回收成本并获得社会平均利润。

2.3转变政府职能

PPP模式的实质是实现公私优势互补，其实现的关键是政府职能的合理定位和有效执行。城市市政公共基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，但其越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，因而，政府在城市公共基础设施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。加强对基础设施建设经营的监督，是推进基础设施投融资市场化的关键。在PPP模式中，政府和私营投资者之间应是平等的合作伙伴关系，政府应由垄断者转变为提供公共服务中的监督者、指导者及合作者的角色。在这一过程中，政府应对市政基础设施的投融资及管理体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导的职能。另外，政府部门的管理方式和运行机制也要适当变化，当项目各参与方出现问题或纠纷时，应依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。

通过PPP模式把市场机制引入市政基础设施建设，把部分城市基础设施交给社会资本投资运营，不但不能减少政府的监督职能，反而对政府监督提出了更高、更严格的要求。必须同时推动政府职能的改变和完善，改变管理方式，由原来的直接管理转向宏观管理，本着对公众负责，把主要精力放到制定发展政策、规划、建设计划和加强市场监管上来，对进入城市基础设施领域的企业资格和经营行为、产品和服务质量等情况进行监督，促使企业按照合同要求规范经营，提供符合标准的产品和服务。

2.4完善法规政策环境

PPP模式是国际上比较通行的建设城市公共基础设施的方式之一，尤其是在欧美等国已经发展的较为成熟，但该模式在我国刚刚起步，缺乏相关法律法规。因而政府应该认真研究PPP模式以及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基础，在我国的城市公共基础设施的建设中进行推广和规范。在这个过程中，政府应在国家政策上给予鼓励，以吸引有实力的私营投资者加入。同时，政府还应制定具体的、可操作的相关办法，为私营资本进入市政基础设施建设领域提供便利条件。清晰和健全的法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证，在PPP模式下的项目融资中，参与的私人企业一般都是大型的企业和财团。政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。在这一过程中，政府应该行动起来，在立法制度上有所突破，迅速完善我国的投资法律法规，使其适应这一形势的发展。具体而言，项目规划设计、融资、建设、运营和维护等各个阶段都可以采纳公私合作的PPP模式，其运作需要完善的法律法规对公私部门承担的责任和风险进行明确界定，保护双方利益并进行有效约束。

3总结

市政基础设施投融资体制不断向市场化改革，政府在市政建设中的职能不断转变，在这种背景下，加强PPP模式的理论和应用研究，积极在我国城市公共产品建设中引进和应用PPP模式，可以有效地吸引民间大量资本参与市政基础设施建设。市政基础设施建设按市场化模式运作，既能有效减轻政府财政支出的压力，又可以提高基础设施投资与运营的效率，对于加快基础设施建设，打造宜居城市和优化城市管理有着十分重要的现实意义。可以预见，PPP模式在我国城市公共产品领域必将有着广泛的发展前景。

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