丽水市农村公路财产保险现状问题及发展对策研究

丽水市农村公路财产保险现状问题及发展对策研究

蒋华春

（丽水市公路港航与运输管理中心，浙江丽水 323000）

摘要：农村公路财产保险的实施和推进，是丽水市公路管理部门持续深化管养体制改革创新的一大成果，也是丽水在浙江省率先创新引入保险机制助力高水平“四好农村路”建设的改革试点工作。通过短短几年实施，为我市农村公路健全灾毁应急机制、完善防灾体系、提升承灾体抗灾能力提供了重要保障支撑。然而在运行中也出现了诸多问题，亟待进一步探索、改革、创新加以突破解决。本研究报告通过阐述问题、剖析原因并提出建议，以供相关部门决策。

关键词：农村公路；财产保险；现状问题；对策

1基础数据和发展历程

1.1基础数据研究

丽水市公路总里程15804公里，其中农村公路总里程14253公里，占比90.2%。自2014年至2020年底期间，全市累计投入保费1.29亿元，总保额达238.81亿元，灾毁损失4.09亿元，理赔到位金额共计2.42亿元，赔付率达106.7%，赔付金额占灾毁59.67%。历年具体数据见表1、图一。

图表数据表明，参与保险公司总体呈亏损状态，且亏损较多（赔付率达171%）。从县域分布上看，10县市中5个亏损，2个盈利，3个大致持平；从时间分布上看，2018年、2020年略有盈利，其余年份均亏损，特别是受2016年“莫兰蒂”、2019年“利奇马”超强台风影响，遂昌、庆元等地的山区公路保险公司赔付率较高。这也说明了我市农村公路灾毁总体的严重性，在地域、时间分布上，有较大波动和不确定性特点。

1.2发展历程简述

从过往数据和发展历程看，丽水市农村公路财产保险大约可分三个阶段：

1.2.1起步阶段（2014～2017年）

2014年8月，莲都区在全省率先试水与浙商保险浙江省分公司合作，以200万元保费为195条945.6公里的农村公路，上了12.32亿元保额的公路财产损失综合保险，被列为当年浙江省交通运输系统改革试点项目。2015年3月，遂昌县与中国人民财产保险公司合作，以200万元保费为94条1578公里的农村公路上了公路财产综合险。随后，2016年青田县、云和县、龙泉市，2017年景宁畲族自治县、松阳县分别与中国人民财产保险、中国人寿保险等保险公司合作陆续开展公路财产损失综合保险。2017年，丽水市人民政府办公室印发《丽水市农村公路财产保险指导意见》完善监督机制，规范管理制度，指导全市各县（市、区）开展改革试点工作。这一阶段，农村公路财产综合险基本覆盖了我市的大多县市，公路保险市场架构初步形成，率先做了艰难的、有益的探索。同年，丽水市推广农村公路财产保险工作得到高兴夫副省长、朱从玖副省长等省级领导的批示肯定，被列入浙江省省交通运输综合改革试点工作推广。

1.2.2发展阶段（2018～2019年）

一是实现保险全域覆盖。2018年起，全市九县市与丽水五家保险公司主体签订保险合同，实现了真正意义上全覆盖。二是工作机制渐入正规。初步提出了“出险及时报、资金及时到、损毁及时修”的农村公路财产保险工作运行机制，并将其向全省推广。三是“统一保”机制的构建。全市统保并构建“统一保”这一方式，是我市公路管理部门积极探索、创新、完善农村公路财产保险机制的有一个重要创举，标志着我市农村公路财产保险发展进入新的阶段。

专栏：“统一保”机制。2019年9月，市人民政府办公室印发《丽水市深化农村公路财产保险机制指导意见》（丽政办发〔2019〕47号），根据要求，由丽水市公路管理局（现丽水市公路港航与运输管理中心）牵头完成农村公路财产综合保险全市统一招标，费用由各县（市、区）财政承担，除原市直属公路分局的农村公路保费外，市级财政无费用产生。中国人民财产保险股份有限公司丽水分公司中标，并牵头组建了由6家保险公司组成的“共保体”，保险费、赔款及其他有关共同费用支出均按各持比例分享和分摊（首席承保人中国人民财产保险股份有限公司股份43%，共同保险人中国人寿财产保险股份有限公司38%、浙商财产保险股份有限公司9%、太平洋财产保险股份有限公司5%、中华联合财产保险股份有限公司4%、阳光财产保险股份有限公司1%）。

保险标的涵盖丽水各县（市、区）境内各级农村公路，含路基、边坡、路面、桥梁、涵洞、隧道、防护工程交通安全设施及公路附属设施等。这两年，农村公路财产保险发展较快，以构建“统一保”机制为代表的各项机制体系不断完善，公路保险市场日益成熟，保险成效显著，为推动我市“四好农村公路”高质量发展，提供了重要的保障，我市成功经验得到省里认可并加以推广。

1.2.3瓶颈阶段（2020～至今）

以往各县（市、区）单独购买农村公路保险的方式问题较多，比如部分山区县连年的灾毁严重，巨额保险赔付给保险经营主体造成较大压力，严重影响到他们承保的积极性，大幅提高保险费率，对当地财政来说，又是一笔不小的负担，这种情况下甚至出现个别县“脱保”情况。单一县（市、区）农村公路财产保险做法的可持续性正在逐步减弱。

实施“统一保”机制，可有效解决上述问题，就像连小船成大船一样，可做大规模、熨平波动抵抗风浪，增强抗风险能力。但这也带来一些新的问题和矛盾：一是各县（市、区）实际情况差异较大，难以形成一个较为统一标准体系；二是保险各方主体多，沟通协调成本较大；三是承保方与保险方思想认识不够统一；四是统一招标采购周期长、工作时效低等等问题；五是统一保后，由市级保险公司牵头承保，导致县级保险公司主观能动性有所降低，服务水平普遍下降。特别是2021年起，保险公司内部考核方式有所改变，以中国人民财产保险有限公司为例，以前考核保费增速，如今调整为考核当年利润，导致很多案子审核确认周期延长，纠纷大幅提升。加上，保险经营主体因连年亏损以致承保意愿不强、保险机制模式不够成熟而理赔实施争议大、理赔案件悬而未决严重积压，以及保险公司服务意识和服务水平不高等，一系列问题制约，当前我市农村公路财产保险工作已遇到了瓶颈制约，想进一步健康持续发展相当困难。

是瓶颈期，也是一个非常关键的发展机遇期。2021年，丽水市农村公路保险被浙江省列入农村公路管理养护改革省级试点，同时被省交通强省建设领导办公室评为优秀试点项目。在省市领导重视关怀下，如果我们能够正确面对问题，直面挑战，及时找准症结，破解难题，丽水市农村公路财产保险工作必然会迎来新的发展机遇期，形成可持续发展路径模式，进而为我市高水平建设“四好农村公路”提供强力支撑，也可以为浙江省找到一种新的农村公路财产综合保险机制发展山区“样板”。

2存在问题及原因剖析

2.1公路财产保险的性质和作用认识

焦点问题：保险公司连年亏损，承保意愿不高，影响着农村公路财产险可持续发展，是否要提高保费？

相关问题：理赔核定是否要专业人士介入，保险方作为业主负责“实物”方式理赔，保险方是否需要提供更专业服务及要重视安全隐患预处理等等。

原因剖析：一是对公路财产性质需要准确认识。公路财产是一种区别于其它一般财产的特殊财产，具有体量大、价值高、公益性强、修复时效短、专业技术性强、风险控制难度大等特点。二是对农村公路保险概念认识，它对保险市场来说是一种全新的特殊的险种，以往成熟的财产险业务流程只能借鉴，不能抄袭，目前而言还处于探索阶段，尚未形成成熟模式。三是对农村公路保险作用定位认识，它既是商业行为，承保企业希望盈利天经地义，又是涉及三农社会经济发展的公共福利产品，政策性强。为此，保险公司准确定位是提高政治站位前提下保本略微盈利（略亏）经营，目的是熨平灾害损失公共财政支出大幅波动。四是山区灾毁损失波动剧烈，短周期内考查保险费率高低和判断保险公司保费是否过低不尽科学。为此，对第一个焦点问题，就目前说保费费率是需要提高，但也要客观科学的研究判断，需要更长周期实践及借鉴其他地区实践情况，再作定夺。至于第二个问题，实质就是法律政策条框下专业技术问题和保险业务关系调整，就目前看，保险公司不能也难以胜任作为专业的主体出现，有必要请第三方专业市场人士及中介体介入保险理赔业务流程，同时需要一个成熟模式和公平机制做调整。

2.2公路财产保险关系合同订立机制

主要问题：“单保”或“统一保”模式选择？“统一保”的保费费率怎么确定，如何高效完成招投标工作，保费一次性支付，还是分次支付等问题？

原因剖析：这是缺乏成熟的保险合同订立机制造成的。就目前而言“统一保”方向肯定没错，不是回到“单保”时代，而是需要做大“统一保”，比如全省乃至全国联保，“船”越大越能抗风浪，体系机制也容易健全。当前急需一个完善、透明、合理又不失灵活的保险（通用+专用条款）合同缔约方案，这样才能回应不同情形诉求和平衡各方利益，有效推进谈判。最佳方案是尽快形成类似车辆商业保险一样成熟方案，那么保险主体各方就可以知晓怎么保？费率多少？走什么程序？选哪家公司？责权利，出险后保费费率浮动……都能清清楚楚明明白白，则上述各种矛盾自然化解了，程序也简单了。

2.3公路财产保险理赔模式

焦点问题：争议较大的两个问题（1）如何界定路产损失与自然灾害间因果关联性；（2）修复方案和理赔范围，是受灾体（如早年低标准或落后工艺的挡墙等）原样修复，还是得考虑更加符合新标准工艺的修复方案；灾毁赔付范围是本体损失，还是包括第三方责任，以及递延费用（比如弃渣运费等）等。

其它问题：（1）灾损计价标准争议；（2）灾损体量计量鉴定争议；（3）修复设计、监理、过程监管、验收环节等谁负责；（4）赔付上限和免赔额度等。（5）赔付给谁，谁当修复业主？

以上各种理赔争议的存在，已使全市多起灾毁案件因双方意见不统一而搁置，长时间未能理赔完结。据保险公司统计，2020年9月全市统保至2021年7月11日，已赔款456.9万元，未解决赔款高达3226.8万元。

原因剖析：以上各种问题主要可以归结成一个原因，即目前缺乏一个成熟的保险理赔模式，其背后原因是保险业缺乏可依据的保险技术标准和规范，也缺乏权威公正的鉴定核定机构机制。具体表现在以下方面：

（1）计量方式不够科学：目前的理赔计量方式，是以个案修复设计造价核定，表明貌似能做到损失多少赔付多少，实际上因具体案例专业性强，差异性大，很难做到准确计量不说，计量难免争议大，所花的时间精力成本也很大，不划算也不必要。应当用以一种计量简便，争议不大的粗略方案替代，比如统一用方量计成金额的方式，而不是“实物”原样赔付，虽然对个案计量也许赔付金额与实际造价偏差较大，但只要在宏观上找平衡，减少计量成本，提高时效才是好的合理方案。

（2）理赔单价不够合理：没有考虑不同地区、不同公路等级、不同公路施工工艺、不同构筑物等、不同修复难度和安全要求等差异，套用少数几种单价方式其合理性不够，难免产生争议。

（3）理赔界限不够清晰：如灾损与自然灾害因素因果关联性，赔付本体还是要扩大修复至安全可靠范围，公共安全及三者连带责任是不是赔付范围，以及免责条件（上限、下限）等等争议背后就是理赔界限不清问题，这是专业技术问题，也是规范标准缺乏问题，还是保险合同条款技术操作性不够问题的具体表现。

（4）赔付机制不够成熟：比如，理赔时应该赔给谁，写入合同条款，按合同办事即可，保险主体是各县（市、区）公路管理部门代表各县（市、区）政府，然而农村公路管养的主体县道为县（市、区）公路管理部门，乡村道为乡（镇）人民政府，公路修复往往急着抢修的，时效性强，为了提高效率，赔付给直接管养方最合适，但是乡（镇）不是承保主体不能直接赔付。还比如修复工程实施单位如何确定，修复质量和标准谁来认定，质量出问题谁负责？这些问题，都需要成熟的机制加以约束。

2.4公路财产保险理赔效率

主要问题：保险程序复杂、流程长，保险主体各方间协调沟通困难，联动沟通少；保险公司服务质量差、理赔慢，大量理赔案件争端未解决造成积压；保险人要求有制约承保人的保证金；等等。

原因剖析：一是保险公司专业水平不高和服务意识不强问题；二是保险合同约定机制缺陷及保险理赔模式不成熟问题；三是缺少一个争端解决机制；四是各保险关系主体间的协调机制未建立。

2.5政府对保险资金使用监管模式

问题：因灾毁时效性，通常要抢时间；按照实际情况最合理的是保险公司赔付金直接拨款到灾毁修复实施单位去，然而这与目前财政收支两条线的管理办法有冲突，操作时往往过不了审计部门关。

原因剖析：缺乏政府对农村公路灾毁保险赔付款划拨使用特事特办的政策依据（规定），从宏观层面上，缺乏一整套完善的农村公路财产保险政策（办法、规定）制度。

3发展对策建议和意见

3.1统一思想凝聚共识

作为业务主管部门，市交通公路部门应负责各县（市、区）形成统一思想认识，统筹协调保险主体各方，凝聚共识，对农路财产险的性质和定位有一个客观理性地认识，对保险企业商业属性和渴望盈利加以理性尊重，保险企业“不够了解农路财产复杂性，专业度不高”做到充分谅解，今后尽量把专业的事情交给专业人处理。

3.2合理浮动保险费率

对丽水农路财产险承保方出现大幅亏损，要求上调保险费率问题。一方面，要实事求是承认，丽水农村公路地处山区，在灾害频发背景下，灾损严重是不争的事实，适当上调费率是合理的；另一方面，当前的亏损数据，仅建立在短短几年统计周期内，其样本统计分析从统计学角度说，还不够可靠，建议做专题数理统计调查分析研究确定。再者，只要找对科学机制，比如实行动态利率，亏则提高、盈则降低，总体上达成让保险略亏（盈），起到熨平巨灾波动风险作用，就可以减少争议了。

3.3组建路产险专家库

组建由公路、桥梁、土木、保险业、金融等方面人才专家库，参与起草编制农村公路财产综合保险标准，作为智库为政府制定农村公路财产综合保险政策出谋划策，作为第三方参与争端解决机制评审核定。

3.4形成争端解决机制

目前，各种农村公路财产综合保险问题争议较多，单单靠双方（多方）协商谈判机制，耗时耗力，往往造成问题久拖不决，严重影响农村公路财产综合保险健康发展，亟需构建一个公平的、专业解决争端机制。可构建如：谈判协商--专家委员会评判--再协商调解--仲裁的程序机制。

3.5编制路产保险标准

农村公路财产综合保险合同确立难，理赔模式不够成熟的各类问题的实质是缺一套科学完善的标准体系。政府可组织行业专家或委托高效、科研院所编制一套标准体系。让标准体系来解析保险范围、定义公路灾毁（自然灾害与损毁因果关系）、评定灾毁损失修复标准，不同农村公路承灾体灾毁损失修复单价和计量标准、费率标准、款项流转标准……。有了标准，就有了依据，争议就可避免或减少。

3.6完善路产保险政策

目前，有关农村公路财产综合保险政策（办法、规定、指导意见），寥寥无几，只在各类政策中有几句话涉及，缺乏一个完整系统的解析体系。浙江省交通厅关于印发《支持“四好农村路”建设推动山区26县跨越式高质量发展的政策意见》的通知【浙交2021（77）号】中明确指出，推广丽水农村公路灾毁保险的做法，丽水先行先试，那也就义务出台较为系统的政策来保驾护航。就本身而言，当前的如何规范“统一保”机制，明确各方权利义务，资金流转补助政策等等一些棘手问题也亟需出台政策意见，做到规范解析。

3.7简化赔付金使用流程

目前，保险赔付金流转使用与监管审计还存在不合理地方，流转链条太长，程序复杂，无法适应公路灾毁受灾体需快速修复特点。建议政府出台相关政策，简化资金使用流程。

3.8简化应急抢修程序

一般保险赔付工程都是受灾的工程，本身属于应急抢险工程，而保险金赔付后，实施工程按基本建设程序开展，时程比较长，手续繁杂，使得抢险工程往往得不到及时修改，拖延开工日期，公路管理部门面临比较大的压力，也降低了保险资金的使用效率。为了把这件民心工程办好，建议各县（市、区）政府根据实际情况出台应急抢险相关政策，简化程序却又加强监管，使得受灾工程能得到迅速修复。

3.9提升保险服务质量

保险企业加强业务人员培训，建立协保专员制度；规范投保理赔流程，制定统一的《农村公路财产综合保险理赔手册》标准；主动加强与相关人员协调沟通，形成清晰的联动机制；利用信息化手段创新报案、勘察审核、理赔手段；建立全市统一的保险理赔数字应用场景，研发建立理赔调查、水毁上报、线上核保审批、群众反馈等功能应用，拓展数据积累和信息展示，突出流程电子化、流程可视化，实现灾毁上报、理赔“同步走”，全面缩短线下理赔时间，提升理赔效率。

4结语

我们认为，丽水市农村公路财产保险工作经过六年多发展，有了坚实的工作基础，取得良好的成效，为丽水农村公路事业发展提供了重要的保障支撑，走在全省前列，得到了领导肯定和社会各界认同。但是，当前也产生了不少问题和矛盾，遭遇了各种困扰和麻烦，再发展遇到了思想因循守旧、政策办法标准体系欠缺、体制机制滞后、技术手段创新不够等的制约。

为此我们建议，政府部门应当统一思想，凝聚共识，尊重市场客观规律，清醒认识公路保险的定位和作用，顺势而为地发挥农村公路财产综合保险这一新生事物对农村公路管养体制改革的积极作用。同时，政府应有更多担当，让保险企业有更大的意愿、更多的发展空间，让市场逐步壮大发展，实现农路财产保险业真正意义上的可持续发展。我们建议，政府部门可借力人才智库，组建公路保险专题专家库，推出第三方争端解决机制，尽快组织编制公路保险标准规范等，形成较为成熟的工作模式和科学规范的标准依据，为公路保险体系插上保驾护航的翅膀。我们更加建议，政府部门宜从顶层设计、大局谋划、统筹布局、革新弊政，竭力完善农村公路财产保险的相关政策制度（办法、规定），精心设计公务流程，简化监管用程序，全面提升农路财产保险体制机制的科学性、规范性、合理性、高效性。

同时我们也呼吁，参与农村公路的保险企业应有更高政治站位思路来看待农路财产保险业，主动提升技术服务能力和业务服务质量，完善服务流程、简化服务程序、提高服务效率，为我市农村公路管养体制改革和农市共同富裕示范区建设多做贡献。我们相信，在市委市政府领导关心下，在社会各界支持帮助下，只要我们公路人勇于创新，不断革新，同心勠力，暂时的困难和瓶颈制约是可以克服和突破的，丽水农村公路保险必将迎来新的春天，取得更多更大的新成效。

参考文献：

[1]廉文庆.财产保险企业成本管理问题及对策探讨[J].中国乡镇企业会计,2021(4):98-99.