关于城市更新的几点思考——以重庆市九龙坡区为例

关于城市更新的几点 思考——以重庆市九龙坡区为例

张英

重庆通拓交通规划设计有限公司 重庆市 400039

摘要：随着城市的发展，现阶段已由爆发式增量发展转变为存量式更新，为适应城市资源环境约束下内涵增长、创新发展的要求，进一步节约集约利用存量土地，实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力，在国家实施城市更新行动的总体要求下，重庆市九龙坡区提前谋划，开展了城市更新方面的一系列工作，但仍存在诸多问题，需要不断摸索、改进。

关键词：城市更新、城市更新行动、老旧厂区、老旧商区、老旧小区

1. 引言

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。1858年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满。对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。^【1】

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。为落实国家城市更新行动决策部署，重庆市先后发布了《重庆市城市更新工作方案》、《重庆市城市更新管理办法》，以改善人居环境、补齐城市短板、提升城市品质、治理“城市病”为核心，统筹推进重庆市城市更新。

2. 重庆市九龙坡区城市更新的做法

九龙坡区以“国际消费中心与人文艺术新地标”为目标，以“重塑城市风范、重筑人居品质、重焕空间活力”为目的，努力把九龙坡区打造成：全国领先的城市更新模范标杆示范区、极具活力的城市更新产城融合创新区、魅力四射的城市更新人文艺术先行区、生态和谐的城市更新市容风貌展示区、民众幸福的城市更新品质生活宜居区。具体做法包括：

（一）加强统筹领导

按照市委、市政府深入实施城市更新行动部署，九龙坡区委、区政府高度重视，成立了九龙坡区城市更新专项工作领导小组，由区委、区政府主要领导担任“双组长”，分管城建工作的区委常委任常务副组长，分管区长任副组长，高起点统筹推进城市更新各项工作。

（二）组建城市更新公司

九龙坡区已完成城市更新公司的成立组建工作，公司职能主要为负责辖区域内老旧厂区、老旧商区、老旧街区、老旧小区改造、建设及其他相关城市更新工作；负责统筹全区城市更新谋划、策划、规划工作；负责片区策划、规划、设计、资金筹集、招商引资、土地征收、项目策划、包装、开发建设等相关事宜；负责授权范围内国有资产的运营管理。

（三）开展规划策划研究

科学布局谋划城市更新工作，注重策划规划计划全周期指引。以“国际消费中心与人文艺术新地标”为目标，编制完成《重庆市九龙坡区城市更新规划》并经区政府常务会、常委会审定通过，提出以产城融合为抓手，“区块化、片区化、单元化”三层级体系推进城市更新工作，划定4大战略区块（九龙美术半岛、九龙新商圈、西站高铁临港经济区、西部科学城）、9大产城融合片区及86处重点更新区域。以九龙美术半岛、九龙新商圈、建筑设计产业园三大片区作为重点示范项目，编制片区策划方案，以点带面。

（四）全力推进重点更新项目

一是示范引领，成功申报并将民主村广大新天地、重庆电厂城市更新项目、美术半岛艺术家群落、山城设计中心、红育坡老旧小区改造等5个项目纳入2021年主城都市区城市更新试点示范项目范围（全市30个），数量为全市最多。五个重点项目均在全力推进，其中红育坡老旧小区改造项目已全面完工，作为全国首个采用PPP模式引入社会资本负责“投资、设计、建设、运营和移交”的老旧小区改造项目，9月初获市委陈敏尔书记现场调研肯定。

二是精准施策，改变“大拆大建”、割断城市历史文脉的旧改方式，探索“针灸式城市微更新”、“留、改、拆、建”等方式，大力推进老旧小区改造。2020年启动实施老旧小区改造9个，面积约118.16万平方米，其中整体打包红育坡、劳动三村等6个老旧小区改造项目，在全国率先采用PPP模式实施，引入愿景(社会资本方)3.7亿元。2021年实施老旧小区改造项目7个、面积约50.95万平方米，其中4个项目采用微改造模式实施，3个项目拟采用“留、改、拆、建”模式实施。

3. 重庆市九龙坡区城市更新面临的问题及挑战

（一）城市更新方面的政策不完善

重庆市层面仅印发了《重庆市城市更新管理办法》，但关于城市更新项目审批、产业培育、财政税收及实施细则等系列支撑政策仍在编制中，导致各区仍处于观望状态、项目推进缓慢。

（二）城市更新项目资金缺口大

主要表现在两个方面：一是对上争取资金不够。中央及市里对棚户区、老旧小区改造都有相应资金补助。2013年以来，九龙坡区累计争取棚户区和老旧小区改造资金5.77亿元，与主城其他区相比争取资金的力度和效果还有差距，有的部门在资金争取方面还是空白，对上争取资金还需加大力度。二是融资渠道不宽。九龙坡区现有城市更新融资渠道主要是政策性银行贷款以及社会资本引入。由于自上而下严控政府债务、限制土地抵押，融资政策越来越严，融资的规模受限、渠道变窄。比如，棚户区改造资金主要通过国开行资金、商业贷款来解决，由于债务管控及相关政策调整，棚户区改造项目国开行资金及商业贷款不再继续放款，导致九龙坡区多数棚改项目暂无资金来源。

（三）城市更新项目规划策划不足

一是重大引领性项目策划不多。从全国各地的城市更新成功案例看，包装策划重大项目、实现以点带面是重要方法之一。近年来，九龙坡区共策划实施了杨家坪民主村片区、红育坡老旧小区、经纬大道沿线片区、美术半岛艺术家群落等一批重点项目，启动实施了21个特色示范街区打造，但这些项目更多侧重城市功能完善，其影响力缺乏像成都宽窄巷子、渝中区十八梯等类似的标志性、独特性、引领性、震撼性重大项目，城市品质提升缺乏强有力支撑。二是项目策划特色不鲜明。九龙坡区不少城市更新项目，更多注重交通、环境卫生、管网、建筑外立面等硬件方面的策划优化，结合项目的区位优势、资源优势，在业态打造、人文提升、生态改善等方面着力不够、策划不多，项目的优势特色不突出、品质品位还不够高。

4. 对策及建议

（一）借鉴先进经验，完善政策体系

城市有机更新区别于城市新区建设，很多规范、标准也不能硬套现有技术规范，建议借鉴上海、广州、深圳等城市城市更新先进经验，由市住房城乡建委牵头，联合市规划和自然资源局等部门，自上而下制定城市更新政策体系，如《城市更新条例》、《城市更新实施办法》、《城市更新单元规划编制技术规定》等，并结合实际城市建设的问题和难点，在符合城市发展和相关规划要求的基础上，探索城市更新过程中容积率奖励、建筑退距、土地贡献率、土地供应制度等方面上的创新，区别新建和更新的不同要求，对九龙坡乃至其他区县加快推进城市更新实施，提供政策支持。

（二）整合各方资源，强化资金保障

调动市场主体、权利主体和社会力量等各方积极性，多种方式引入社会资本；通过设立基金、委托经营、参股投资等各种方式，融通资金市场化推进城市更新；支持社会资本参与城市更新政策机制制定，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式；畅通社会资本参与路径，加强与社会资本合作，积极探索资产证券化、PPP、ABO等实施模式，鼓励直接投资、间接投资、委托代建等多种方式参与城市更新。

（三）加强规划统筹，抓好重点突破

坚持全区统筹、全域规划、示范实施、整体推进，在城市更新专项规划的基础上，科学制定片区策划、三年攻坚行动方案、城市更新年度计划，加强项目策划包装和滚动实施。探索“大师领衔、专家咨询、公众参与”的城市更新规划路径，积极对接国际国内一流规划机构、院校、专家，构建城市更新专家委员会，为城市更新活动提供全过程专业咨询、规划策划、方案审核等服务。针对核心更新区域，优先开展策划、规划，并重点推进实施，做到以点带面，重点突破。

5. 结语

城市更新不是旧城翻新改造、简单的拆除重建，而是全面推进城市建设、区域融合发展的重要抓手，是一项系统性工程。涉及政策、土地、资金、人才等方方面面，需要全社会的共同参与与治理，做到多方参与，实现多方共赢，这段路还需要不断的摸索和实践。

[参考文献]

[1] 百度百科. 城市更新[S].

[2] 于今.城市更新：城市发展的新里程[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[3] 杨震. 城市设计与城市更新：英国经验及其对中国的镜鉴[J]，城市规划学刊，2016.

[4] 重庆市九龙坡区住房与城乡建设委员会. 重庆市九龙坡区城市更新规划. 2021.

[5]李斌，徐歆彦，邵怡，李华.城市更新中公众参与模式研究[N].建筑学报，2012，（8）.

2