国土空间规划体系下的城市规划传承与融合

国土空间规划体系下的城市规划传承与融合

王鸿维

南宁市规划服务中心 广西 南宁 530000

摘要：在我国城市建设发展下，国家相关顶层规划完成，也就是统一国土空间规划体系。在国土空间规划体系中，城市规划已融入其中，成为非常重要的组成部分，未来这种体系将进一步深化。在多年建设规划发展下，城市建设中现代城市规划理论得到实践与经验总结，其思想体系相对比较完善，更加满足现代城市发展需求，被广泛应用于城市规划中。在国土空间规划体系改革过程中，城市规划成为重点内容，其地位相当重要，主要作用在于其供给空间产品优势，并发挥综合型指导。文章介绍了国土空间规划体系与城市规划融合的背景条件，并分析了国土空间规划与城市规划二者之间的联系，以及城市规划的在改革国土空间规划体系方面作用，探讨其传承与融合对策。

关键词：国土空间规划体系；城市规划；二者联系；传承与融合；对策

在国土空间规划体系中，要实现城市规划的传承与融合，需对需城市规划存在和发展形式深入探讨。在当前推行生态文明建设以及发展中“五个统筹”背景下，我国城市规划发展中国土空间规划体系的融合，与城市规划职能变迁规律相符，这一发展趋势同样体现在各国空间统筹治理过程中。面对传承与融合要求，城市规划需做出合理调整变化以增强适应性，国土空间规划对城市规划约束的同时，也要积极吸收经验推动城市规划发展。

1.国土空间规划形成与城市规划传承与融合背景分析

1.1空间管制结构与焦点的变迁

二十世纪人类大力开发认知全球空间结构，相关研究致力于解决城市空间问题。当时受限于物质条件方面技术能力、社会条件方面资本能力，相关空间基础在人口爆发式增长下被很快颠覆。在探究过程中，人类对全球空间治理与开发的认知发生如下几方面转变，一，在较大区域内，融合自然空间与城市空间，以改善城市环境解决问题的方式不可持续，需采取主动措施保护生态系统和农田，减少人类活动的侵蚀。二，在全球城市化背景下，要强调集约化城市用地，控制好城市扩展蔓延、限制郊区化，使城市空间边界得以维持。三，在城市内部空间规划中，强调运用现代科技手段来管制，以促进城市空间内部环境与社会问题的解决。

我国常住人口城镇化率为60％左右，面临用地紧张、环境保护和国土综合治理压力加大的挑战，同时耕地红线保护形势严峻，粮食生产压力加大。同时，荒漠化土地、沙化土地、水土流失土地面积增加，人均国土生存空间进一步被压缩，国土空间规划需从整体上，辨识区别空间资源，重点从城市空间规模扩展向构建区域综合优势转变^[1]。

1.2空间保护利用思维深化

当前我国空间领域资源、环境和生态问题更加迫切需要统筹治理，如果认为城市规划是统筹城市空间各种物质要素、社会治理和人文关系，那么国土空间治理一个发展的必然选择，就是构建高品质国土为目标，超越传统城乡、生态农业间区域分界的战略，以及实现底线管控与全方位协同。国土空间保护与开发治理的统筹观，引申出更深远的统筹方法，主要就是区域统筹、城乡统筹和远近期统筹等。

1.3我国空间规划职能变迁

国土空间规划反映国家意志，是国家开发利用领域国家治理方略和公共政策，是空间规划承载中基础属性，也是空间规划职能变迁主轴。早期城市规划中，从设计形态起步，具体描绘城市建设和发展蓝图，从某建设用地平面布局到城市总体功能安排都有体现。随着市场体制发育和改革开放下，城市总体规划编制深入改革，逐步形成控制性详细规划体系，在国土空间管理领域中主体功能区规划、土地利用总体规划等以公共政策形式纳入。

统筹视角方法论，则在空间规划中以国家治理方略、公共政策形式落实，其中市县级空间规划最为完善有效，需要注意省级及以上区域空间管制、跨界系统这一短板。需要在国家层面建立起统筹性规划，能够平衡开发与保护、具有系统性与约束性，能够有效统筹地方与中央，实现国家层面国土空间公共政策。

2.国土空间规划与城市规划间联系

2.1城市规划在城市发展中引领作用

城市是一个枢纽结构地方，有着承上启下的作用，联系着中央与地方相关事权，整体利益与局部利益相关联。因此城市工作要符合国家整体战略，也要从光大群众利益和需求出发。城市建设中，城市空间需要的生产、供给物质基础保障，属于地方事权城市规划，国土空间规划中并非完全涵盖。因此，在国土空间规划体系中，城市规划为问题的解决提供导向，其地位和作用非常重要，要从群众实际需求出发，科学合理实施城市规划，在保护国土空间、推动城市健康发展方面发挥作用。

2.2城市规划在国土空间规划体系中地位

在城市发展中，国家就城市规划的作用提高了条件，在当下建立的国土空间规划体系中，已经提出“五级三类”基本构架，包括总体规划、详细规划与有关专项规划等，并明确各类规划负责层级。因此，城市规划在市县级国土空间规划层面上负责完成宏观导向控制，城市详规实施底层管控，使城市自身优势得到充分发挥。

3.城市规划在推进国土空间规划体系改革方面作用

3.1凸显城市规划重要性

城市规划在国土空间规划中具有导向引领作用，规划要统一经济效益与城市总规划，坚持人文性原则。合理优化各项资源配置，改善民生生活。城市规划中重要前提就是管控好盘活总量、优增量和限定容量等五个量，使城市功能得以凸显，优化城市管理。严格管控城市底层，全面落实好街道层面城市规划工作，要与群众需求相契合。当前居民对城市物质空间质量有着更高要求，因此城市规划中需要保证城市空间合理性，建设宜居环境。

3.2解决城市规划现存问题

当前我国城市化发展进入关键期，高速发展下，其中也出现了不少矛盾，对城市规划一定程度是存在影响的。需依托城市规划解决好这些矛盾，采取针对性措施解决这些问题。第一要解决不合理规划现象，推动城市体制改革，依托空间规划体系来优化城市布局，完善空间规划方面相关制度，确保城市规划衔接良好、协调到位。第二，传统扩张规划模式被边界限定模式取代，城市空间优化进一步得到重视，并实现可连续性规划，避免出现政府换届而大力度变更规划的问题。第三，从城市发展角度出发，合理优化土地资源配置，能够融合城乡规划、经济发展，保证城市规划的全局性和整体性。第四，要注重民众意见，注意采纳其意见来进行城市规划，通过立法提高效率。对于以往城市规划中存在薄弱环节，国家应重视起来并加强管控，做好相关政策指导工作，非建设地区城市规划方面，重视力度也需进一步加大。

3.3城市规划在国土空间规划中具有引领作用

近年来发展中，我国城市规划逐渐占据引领地位，密切关系着地方利益、城市利益与民众利益。当前，不少城市在城市规划方面存在的问题之一，就是高度集中的地方事权，导致城市规划中缺乏全局性，无法从全局角度进行国土空间规划，规划无法实现对各个城市的全面覆盖。对此，需要凸显国土空间规划中城市规划引领性作用，明确其目的是实际问题的解决，要最大程度体现城市规划作用、满足民众空间需求，提升国土空间利用率、保护率^[2]。

3.4城市规划在国土空间规划中具有长期发展规划作用

发展规划在国土空间规划中有着重要地位。而城市规划是国土空间规划的核心所在，发展规划指导其安排城市空间，要求城市空间规划在发展战略下发展，确保规划满足当地经济文化和政治发展需求，因此要重视长期发展规划。其中最显著环节就是城市经济与社会发展，城市规划需合理安排好未来经济和社会发展，对此要重视中长期发展规划，合理制定发展规划。

4.国土空间规划体系下的城市规划传承与融合对策

4.1市国土空间规划中设立城市规划分项

在国土空间规划体系中城市规划发展平台的建立具有积极作用，对于国土空间规划，我国将其分为三大主要类别，即总体规划、专项规划与详细规划，城市政府合理设置规划层面，直接负责管制城市空间，作为统筹性规划，市国土空间总体规划要与上级国土空间规划战略安排、指标传导对接，其中重点就是要细化落实上级国土空间规划要求，并且上报审批。具体原则就是“谁审批，谁监管”，在“管什么，批什么”的要求下，市国土空间总规划难以对城市内部治理很好的兼顾，无形融合理论催生了一项附加规划类别，即分区规划，但详细规划与城市分区空间规划都不宜承担城市整体功能组织与综合治理。

解决这一问题的有效措施就是在国土空间规划中设立城市规划专项，可以将市级专项规划，比如土地整治保护规划、自然保护地规划和综合交通规划等划分为分项规划，作为总体规划中预定义转型规划，可以在其中找到总体规划任一部分更专业和精细的描述与落实。分项规划综合构成总体规划，需根据各自要求编制具体详细的实施规划。这样的结构体系下，市级国土空间规划体系规划形成更具有层级关系的规划，包含总体规划、分项规划和详细规划三大规划类别，分项规划以总体规划为依据，其自身为依据开展详细规划，缺失分项规划情况下不可进行详细规划直接编制。这样一来，三个类别规划层级关系确定，降低不确定性。

4.2国际和省级国土空间规划体系中设立城市体系规划分项

传统城市规划对城市化、城镇体系、城市群由一定研究，主要就是城镇体系规划。相比于城市总体规划，城镇体系规划更能展现国家宏观治理战略，以此为依据开展市县级各类空间规划。但实际实施中，很多城市编制的城镇体系规划，主要体现政策性和指导性，仍由城市政府控制规划和落实，难以保证区域协调有效性，存在执行不力的问题。

因此，在国家级和省级国土空间规划中，需设立城市化、城市体现规划分项，分析研究、制定并落实好具体战略，确定城市化目标，实现全国、省域和特备划定区域城市布局的统筹安排与统一组织，确定城市性质、规模等，提出基本的城市开发边界范围划分要求。城市化与城市体系规划要对城市密集区担负起协调发展职能，通过国土空间规划衔接统筹区域空间开发，形成资源分配和基础建设动态管控机制。

4.3采取去战略化城市规划

国土空间规划体系框架中，城市规划主轴就是城市空间范畴性质管理与公共政策，使得国家和区域战略得以传导实施，在资源环境承载力、区域平衡条件限制下对城市规划职能、技术与方法论加以重塑，实现务实发展的区战略化。传统城市总体规划战略性和综合性较为显著，其主要职能，一是与统筹区域统筹，以及人口、用地规模和城市性质等资源条件，这些职能需与上级国土空间规划中资源与环境承载力要求相对接，按照区域统筹、城乡统筹相关指导进行，在国土空间总体规划中，与生态红线和建设用地总规模等一同确定，并上报审批。二是关于城市空间内部与城市本身相关的职能，如功能分区、基础设施和景观保护等此类型职能为地方事权，城市规划分项确定后，还需经过当地市政府审批。

4.4城市规划与市场机制良好衔接

国土空间规划中，要保证规划与资源链接，规划干预空间资源配置的手段比较灵活，城市空间开发中，需要规划手段干预市场机制，但在资源配置中市场又起决定性作用，实现规划干预资源配置，需要借助市场机制协调实现。城市规划干预空间活动则会直接、有力，城市规划职能底线就是在市场失灵下维护城市空间管制秩序。因此，城市规划对公共政策与市场机制的关系进行必要的充分研究，建立起二者相辅相成的协作机制，充分尊重物权关系，在编制和实施各层次城市规划中，同时建立起实施和评估市场干预的机制^[3]。

结束语：

城市规划是国土空间规划体系中重要内容，具有较强实践性，对于推进我国国土空间规划体系变革有着重要作用，城市规划人员需充分把握相关理论知识，将其合理应用到实践中，在传承与融合模式下落实好上位规划战略安排，更好地发挥作用。

参考文献：

[1]朱锦章. 国土空间规划体系下的城市规划传承与融合[J]. 城市规划,2021,45(4):16-23.

[2]张贻萍. 国土空间规划体系下的城市规划传承与融合[J]. 装饰装修天地,2021(10):117,119.

[3]饶祝. 国土空间规划体系下的城市规划传承与融合[J]. 城镇建设,2021(17):115,160.