探究国土空间规划中三条控制线的划定与管理

探究国土空间规划中三条控制线的划定与管理

王玲

阿勒泰市城乡规划服务中心 836500

摘要：为促进我国经济和国土协调发展，则有必要按照科学的原则和方法，对三条控制线进行合理划定与有效管理。本文对三条控制线的划定原则进行了简要分析，除此之外也提出了几点相关策略，以供业内人士参考。

关键词：国土空间；规划；三条控制线；划定与管理

一、国土空间规划中三条控制线的划定原则

（一）合理统筹

在具体的划定过程中，需要充分结合“多规合一”的相关要求，即要将经济社会发展规划和生态保护规划等都尽可能融合到一个区域上，做到合理统筹。首先从横轴来看，要重视对陆海空间进行统筹，加强对海岸带的保护，严令禁止一些近海段的过度开发利用行为，重视对山水林田湖海进行系统保护，并且对于那些保障性产业用海之外的海域空间，尽可能不要去进行过多的开发利用，而要采取保护为主的策略。另外也要对国土空间不同区域的主体功能定位进行明确，尤其要关注那些资源环境承载能力较弱的区域以及一些自然保护区，在此基础之上，再按照统一的标准和管理要求，落实三条控制线，需要注意的一点是，在划定的过程中要确保其各自不会出现交叉和冲突；其次从纵轴来看，同样也要重视进行合理统筹，具体来说就是要结合不同层级的国土空间规划，秉持自上而下的原则，逐级对三条控制线进行落实。

（二）绿色发展

在实际的划定过程中，需要始终秉持一种要建设环境友好型社会的理念，即要尊重自然，对大自然始终保持一种敬畏之心，不要抱有能够控制自然、随意左右自然的狂妄想法，而要做到能够与其和谐共生，坚决不能跨越生态保护的底线，一昧去破坏自然环境，否则终将只能自食恶果。具体来说，首先要充分考虑到区域资源环境的承载能力，从我国发布的《全国主体功能区规划》来看，国土空间主要被划分成了四种类型，分别为重点、优化、限制和禁止开发区域，这四种区域的资源环境承载能力是从高到低依次递减的，因此在实际进行划定的过程中就要以此为依据，对不同类型的国土空间布局进行合理安排。其次则要对区域开发的强度进行严格把控，始终坚持以节约集约原则为导向，避免区域资源被过度开发，对生态环境造成不可弥补的伤害。另外还要对资源开发利用上限做出明确规定，因为很多自然资源的储量实际上是非常有限的，而且其中有一些还是不可再生的，这就意味着这些资源一旦彻底耗尽，我国就永久性地失去了这些自然资源，而这势必会影响到我国经济社会的可持续发展，因此必须要尽快推动形成资源节约型的产业结构和生产生活方式等，切实增强国土空间开发的质量和效益。

（三）尊重顺应自有发展规律

无论是农业生产还是城镇发展，实际上这两者都有属于自身的发展规律，在实际的划定过程中，要做的不是去改造这些规律，而是要尽可能去顺应它们，使三条控制线能够形成互不交叉但又相互衔接的空间格局。同样地，在实际的管理过程中，要做的也不是去另起炉灶，完完全全重新探索出一条新的实践道路来，而是要充分汲取以往的经验教训，合理利用已有的划定成果和技术指南等，在此基础之上，再去融入一些新的发展理念和技术方法，从而更有利于解决一些实际问题。

（四）良政善治

良政就是指好的政策，而这种政策有几个显著特点，首先是它要能够体现出大多数人的意志，其次是它必须具有较强的可操作性，也就是能够用来解决一定的实际问题。良政是善治的基础，只有有了良政，才更有利于实现善治，也就是一种较为理想化的国家现代化治理活动和过程。三条控制线不仅仅是技术线，同时它们也是政策线，因此其具体划定和管理工作必须要紧密相连，即应当在国家和政府的统一要求下，因地制宜地来进行开展。

二、国土空间规划中三条控制线的划定策略

（一）统一底数，实事求是

要想实现科学地划定，则必须充分结合国土空间利用的客观现实，把统一、客观的国土空间基础数据作为底数。目前我国各类自然资源都已经具备了相应的调查成果，只是这些调查成果所采用的调查方法和分类标准以及最终呈现出来的结果数据等都并不完全一致，而土地利用现状调查成果与它们相比，其优势就在于它所涵盖的数据类型非常全面，覆盖范围较广，并且一直在进行持续更新。因此，在实际进行划定的过程中，首先要充分利用最新的土地利用现状调查成果，当然仅仅采用这一类调查成果还是难以保障全面性，因此可以在此基础之上再适当参考各类自然资源的调查成果即可。

（二）确定统一的划定尺度

不同的人站在不同的角度，可能会对三条控制线的划定标准和尺度问题产生不同的见解，但终归还是要确定一个统一的划定尺度，不能今天按照这个标准来划分，明天又改为依据那个尺度来划分，这样是不可行的。而关于这个统一的划定尺度，可以将其确定为资源环境承载能力和国土空间适宜性，也就是一方面要综合考虑土地、矿产、海洋和地质环境等各种资源和环境要素，明确国土空间开发利用的风险，而这些风险是必须要在实践中去进行避免的，通过这种方式从而能够确定资源和环境开发利用的上限，即资源环境承载能力，然后在三条控制线的划定过程中就要注意不能超出这一承载力的范围。另一方面则需要对具有不同用途的国土空间结构和布局等进行确定，看对区域的开发和利用程度必须被限制在什么样的范围之内，然后再据此来对三条控制线进行统筹划定和落实。

（三）正确把握侧重点，进行有序划定

首先在生态保护红线的划定过程中，用于确定划定侧重点的标准应当是生态功能的重要性和生态环境的脆弱性程度。具体来说，应当以国家公园和自然保护地为主体，然后把一些具有极为重要的生态功能的区域优先划入，同时也要优先把一些生态环境极为脆弱的区域划入。其次在永久基本农田红线的划定过程中，应当重点关注的是耕地粮食生产能力的高低，也就是要优先将一些品质较高、集中连片的耕地划入。另外在城镇开发边界的划定过程中，则应当在维持目前城镇边界的基础上，尽可能避让一些地质灾害高危险区以及上述两道控制线的划定区域，同时要尽可能保障恰当的空间界限，防止周边出现无端蔓延的现象。

三、国土空间规划中三条控制线的管理策略

（一）实施自上而下的分级管理

三条控制线是落实国家空间发展战略的重要手段，对于保障国家生态、粮食和经济安全具有十分重要的意义，其划定思路强调了自上而下进行分级管理的重要工作方法和路线。具体来说，首先从国家角度来说，将会由自然资源部和其他相关部门协同制定相应的管理标准、规则和办法等等，同时负责具体划定和调整的审批、督察和考核工作等。其次从地方角度来说，将由地方各级党委和政府全面负责本行政区域内具体的划定和管理工作。最后从基层角度来说，将由乡镇级相关部门和机构来负责具体的操作性工作。

（二）强化责任管理

为了更好地督查管理工作的落实情况，可以推动建立先进的国土空间监测网络平台，以实现对三条控制线的变化和审批管理情况的动态监测，这样对一些违反了相关管理规定的开发利用活动就能够做到及时发现和处理。同时，也要重视定期组织三条控制线执法和专项活动，并且在对地方领导干部进行考核时，也要将管理工作的落实情况和具体开展成效等作为其中的一项重要指标，建立起完善的责任追究制度，绝不姑息怠于管理、浑水摸鱼的工作行为，以督促各级领导干部树立起应有的责任感，能够切实落实好三条控制线的管理工作。

四、结语

综上所述，三条控制线对于保障国家的生态安全、资源安全、粮食安全和经济安全具有十分重要的意义，在实际进行三条控制线划定的过程中，需要重视遵循合理统筹、绿色发展、良政善治和尊重顺应自有发展规律这几项重要原则，重视统一底数和划定尺度，实事求是地去进行划定，同时也要注意正确把握侧重点，做到有序划定。而在开展三条控制线管理工作的过程中，则要重视实施自上而下的分级管理，同时也要不断强化责任管理，以促进三条控制线管理工作质量和效率的进一步提升。

参考文献

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