基层烟草专卖管理工作中法律承责风险防控措施探索

基层烟草专卖管理工作中法律承责风险防控措施探索

姜增

泗水县烟草专卖局 山东泗水 273200

摘 要：有效防范烟草专卖管理中的各种风险，是保证烟草专卖工作规范执行的重要基础，也是保证烟草企业效益增长的有效助力。本文针对基层烟草专卖管理中的法律承责风险，通过准确辨识并细化分档风险点，制定强可操作性的防控措施和督导复核措施，形成完整的风险防控体系，为烟草企业和其他行业提供有益启发和借鉴。

关键词：烟草专卖管理；法律承责风险；风险防控；复核督导

1. 问题的提出

烟草行业专卖管理工作中面临着执法违规风险、合规风险、财务风险、物品管理风险、人员安全风险、涉案物品损失风险等诸多风险，为保证专卖管理工作高质量运行和顺畅推进，有必要对卷烟专卖执法工作中的风险予以防范和控制。

做好卷烟专卖工作中的风险防控，应注重实现下三方面的目标：一是从提升工作效率的角度，要依托基层专卖管理工作类项和流程，准确辨识和防控执行风险点，明确应该避免的错误、失误、返工等资源浪费行为，提升专卖工作流程执行准确度和顺畅度，提升基层专卖管理工作执行效率。二是从内部规范执行的角度，要对基层专卖管理工作流程中的风险点进行全环节的有效控制，有效降低基层专卖管理工作不规范和不良情景的发生，提升专卖执法规范程度，有效保护执法人员人身安全，营造规范、有序的专卖执法工作习惯。三是从增值整体效益的角度，要对风险管理方案进行系统性设计，争取在风险防控体系设计层面形成可复制、可推广、强拓展性的操作策略，这样可以将之借鉴到其它业务和工作中，形成对企业管理升级的有效助力。

鉴于此，本项目选取基层烟草专卖工作的法律承责风险为研究对象，将风险防控理论与烟草专卖工作实际相结合，从事先防范风险发生、事中控制风险蔓延、事后减小风险影响三个环节防控专卖管理工作中的各类风险，构建合适的风险分类分档模型，并形成强针对性的专卖管理工作的风险管控措施，在准确辨识并细化分档执行中的风险点，制定可操作性强的防控措施和督导复核措施，形成新的、拓展性的基层专卖工作风险防控体系，以减少及至杜绝各项风险的发生。

2. 相关研究综述

1.风险管理起源

风险管理的概念最早形成于18世纪，法约尔第一次把风险管理列为企业管理的重要职能。而美国是最先开始进行风险管理理论与实践研究的国家。早在一战以后，美国开始研究风险的负担、除去和转嫁方法，并在企业中建立有关组织机构，对风险管理进行了交流和技术研究。

风险管理概念及系统管理方法的正式形成是在20世纪60年代。1953年8月3日，美国通用汽车公司的自动变速装置失火，造成5000万美元的巨额损失，这场灾难震动了美国的企业界和学术界，成为风险管理科学发展的契机。一方面，美国各研究机构加强了对风险管理理论的研究，学术活动十分活跃；另一方面，美国的大中企业纷纷设立风险管理部门及风险经理职务。到了20世纪60年代，风险管理作为一门新的管理科学，首先在美国正式形成。20世纪70年代以后，风险管理在世界范围内得到传播。

2.风险管理的发展

在风险管理概念和内涵方面：国内外对于风险管理的概念具有多种界定，比较有代表性的是：风险管理是一种过程。风险管理技术是识别和度量风险,选择、拟定并实施风险处理方案的一种有组织的手段。美国首先提出了全面风险管理的概念。我国国有资产监督管理委员会2006年6月发布的《中央企业全面风险管理指引》中，也明确了全面质量管理的概念：所谓全面风险管理，是指企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，包括风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法。

在风险管理方法的方面：风险管理方法通常涉及风险管理规划、风险的早期识别和分析、风险的连续跟踪和评估、纠正措施的尽早实施、沟通、文件编制和协调等。在此基础上，国内外相关研究和实践一般将风险管理方法划分为连续相关的四部分：规划、评估、处理和监控。这四部分形成联锁的闭环，并从初始规划之后相互依赖。风险管理要求由每个部门共同承担责任，并明确由上至下的职责和职责权限。风险管理是项目管理的内容之一。风险管理是不断迭代的过程，要尽可能地利用现有项目管理过程的要素。

3.我国烟草专卖工作风险管理研究

专卖管理是我国烟草行业发展的基础，对其规范执行和效率提升等方面的研究实践比较多，诸如：临沂烟草从市场秩序评价和专卖工作考核两个角度，从市局到区县局等多层面探索了专卖工作的差异化管理和考核。陕西咸阳市烟草公司径阳分公司的任爱宁、杨乐（2017），对新形势下烟草专卖执法的风险点及成因进行深入的分析，将烟草专卖行政执法风险规整于规范性文件制订执行、行政许可、监督检查、行政处罚、举报投诉受理等环节。温州市烟草专卖局的颜小琴（2016），对烟草专卖行政执法风险管控体系进行了探索，在梳理当前烟草专卖执法中常见问题和风险的基础上，将风险分为固有风险、良性风险和恶性风险三类，并从零售户守法意识、社会公众对烟草相关法律法规的认识、烟草社会公益事业、社会执法监督员、执法人员素质、行政执法规范制度建设六个支撑面。

4.相关研究和实践的综述

对以上相关研究和实践进行梳理，可以得出以下两条结论：一是风险管理，特别是全面风险管理的理念已经深入人心，已经成为消除企业经营风险、保障有序合法经营的重要管理手段，已经成为各行业商业主体保证运行质量、杜绝运营浪费、规避重大损失的必要手段。

二是现行的我国烟草企业专卖工作风险防控实践，对执法风险的研究虽然较多，但缺乏系统整理风险、控制风险的策略，涉及到专卖管理工作中财务、物品、人身安全、执法保障等的研究较少，也缺乏符合烟草行业发展的切实可行的风险管控体系。

3. 法律承责风险的界定和分档

1.法律承责风险的界定

在当前的烟草专卖管理中，一般用“法律风险”名词来表述违背我国《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖许可证管理办法》等多部法律法规的行为及引发的损失。本文认为：应当从专卖管理执行者的角度，采用“法律承责风险”来确认应当防范也必须防范的法律风险。由此，将烟草专卖管理中的法律承责风险界定为：在烟草专卖管理工作中，由执法者不当行为引发的、应由执法者承担责任的违背我国烟草专卖法律法规的损失。

这一定义明确提出了风险的“承责”属性，即：在烟草专卖管理中，执法者并不是唯一的风险引发主体，而烟草公司需要重点防控的法律风险是“执法员工引发的风险”。这一属性的明确提出具有四方面作用，一是可以准确圈定风险防控的对象；二是可以确定风险防控的执行人和复核督导人；三是可以直指处理结果的性质；四是在辨识“承责”或“不承责”过程中，可以深度分析风险发生的原因，有利于改进工作流程和制度。基于上述作用，建议在其它风险界定中，也应当引入“承责”属性界定。

2.法律承责风险的内容分类

经过梳理，烟草专卖管理中的法律承责风险主要包括五类：规范性文件制定和发送的风险、专卖许可证件办理中的风险、市场检查过程中的风险、行政处罚工作中的风险、举报投诉受理中的风险。没类法律承责风险都由多种的违法违规行为而引发，应当采用清单记录法，在工作中逐步归纳、分类出这些违法违规行为，形成比较完整的“风险行为预兆库”，并且常学、常抓、常警示，形成重要的风险前置防控策略。

3.法律承责风险的分档

根据《风险管理-风险评判技术》（GB/T 27921-2011），对法律承责风险进行严重程度和风险性质两个维度的评判。

（1）法律承责风险严重程度的评判，可以从直接损失、间接损失、流程位置、发生概率四个维度进行评判。直接损失主要指风险发生所导致的经济损失；间接损失属隐性损失，指风险事件对单位管理目标和声誉产生的负面影响；流程位置指风险点在业务流程中所处位置的重要程度；发生概率指风险事件发生的频率。其中直接损失、间接损失和流程位置共同反映了风险的危害大小，发生概率反映了风险发生的可能性。

（2）法律承责风险的性质评判，可以从自主可控性、可识别性、可消除性、可转换性四个维度进行评判。自主可控性指风险事件发生后，本级、本部门是否可以采取有效措施自主控制风险事件的发展；可识别性指风险事件在发生或即将发生时，是否能够被较容易地发现或预警；可消除性指风险事件的负面影响或损失是否可以被有效消除；可转换性指风险事件是否可以转化成对烟草专卖管理有利的良性事件。其中自主可控性反映了烟草专卖相关管理主体对法律承责风险的自主控制能力，可识别性、可消除性和可转换性共同反映了法律承责风险被有效化解的可能性。

在确定上述评判维度后，通过专家会议、集中座谈、讨论评审等形式，采用5档打分表，征询专家意见，并通过风险评估二维矩阵模型来评判风险档类。首先，评判风险的严重程度。用风险的发生概率主要表述严重程度，形成重要评判二维矩阵的横坐标数值。用直接损失、间接损失和流程位置三者的乘积表述纵坐标数值。则横坐标数值在1-5之间，纵坐标数值在1-125之间，分别将横、纵坐标分成五个档次，两两组合，将法律承责风险按严重程度由大到小划分为三档风险、二档风险和一档风险三个档次。

其次，评判风险的性质。从实操角度，建议用“自主可控性”来表述风险性质，形成横坐标数值。用可识别性、可消除性、可转换性三者的乘积确定纵坐标数值。横坐标数值也在1-5之间，纵坐标数值在1-125之间。两两组合，将法律承责风险按风险性质划分为3档，严重性由弱到强依次为：一档风险，对应自我可控风险属性；二档风险，对应需要与外部协同风险属性；三档风险，对应需要即时上报的风险。

最后，将两个维度的结果相结合，形成准确的法律承责风险档类标准。一档自控风险，不涉及外部人员，可以通过加强自我检查予以完全防控。二档协同风险，涉及外部执行人员和客户，容易造成一定范围的不良舆论影响，经过基层服务站或专卖科协调可以予以有效控制。三档上报风险，涉及外部执行人员和客户，容易造成较大范围不良舆论影响，必须由上级出面协调才能予以有效控制，因此对此类风险必须予以即时上报，不能有任何延误。

4. 法律承责风险的防控措施和长效防范措施

1.防控措施和复核督导措施

（1）防控措施。针对一档自控风险，要重点关注文书资料、审核签字、工作关键节点等环节。主要防控措施包括：确保流程执行效率和规范性；细化风险辨识和分级，熟记于心；执行工作流程前，重视风险点；规范执行，特别是按时执行；做好工作自检；等等。针对二档协同风险，要重点关注外部文案传递、信息外部泄露等工作环节。主要防控措施包括：确保联合方案合规，明确联合执行各方的权责；确保联合执法过程中的人员到位；确保信息和文书传递过程规范；确保传递信息和文书内容准确；等等。针对三挡上报风险， 要重点关注现场取证、控制矛盾方情绪、确保相关文案和物品安全保管等环节。主要对策包括：强化各项工作合规执行；采用录像等手段，记录执法过程，以利于后期防控处理；及时上报并争取上级支援；等等。

（2）复核督导措施。结合考核与重要事项问责制度，由复核督导人员对专卖工作风险点进行抽查、质询和督导，并出具复核督导意见。通过复核督导，掌握各项专卖工作风险防控的实际情况，并对重大风险防控进行问责督导，同时加强风险前置防范、现场处理和事后补救处理的力度。具体策略包括：一是实施分管领导包片挂靠，通过.内部沟通、警示、辅导、谈心谈话等措施，直接帮助执法者提高合规执法的水平，培养合规执法习惯。二是必须将风险防控与绩效考核挂钩，通过考核检查督导、考核成绩分数展示与反馈、绩效工资兑现激励等措施，强化法律承责风险防控能力。三是对重大风险，要实施重大事项问责制度，采用专项奖惩、专项惩戒、一险否决等措施，强化法律承责意识，警示并杜绝后续可能发生的风险行为。

2.长效防范措施

（1）加强人员培训，树立专卖管理风险意识。一是需要加强对专卖执法人员的理论培训，让他们对风险管理有深入的了解，以及较强的知识储备，这对专卖风险管理防控体系的运行有着非常重要的作用。二是要加强对专卖风险管理案例培训，培训方式应该更加多样，例如小组讨论、经验分享、现场模拟执法，提高全体专卖人员办案水。通过各种途径的培训让烟草专卖管理人员熟知不规范执法所承担的相关责任，以便更加自觉地规范执法。

（2）加强宣讲学习，做好事前风险预警。一方面要定期对专卖人员开展“专卖风险”警示教育，让大家清醒认识当前形势下烟草专卖环境，增强专卖风险意识。另一方面要加强各层级专卖人员风险管理知识的培训，让企业员工能够支持风险管理防控体系的建立。

（3）加强日常督导，做好事中流程监测。一是要立足依法依规开展检查和处理，对专卖行政执法过程进行全过程音像记录，既约束违规执法行为，又保护执法人员。二是运用电子设备终端，对执法队员“人在哪里、要去哪里、干了什么事”进行实时监督，变被动为主动，倒逼执法人员不能碰红线、不敢碰红线。

（4）加强考核追责，做好事后溯源防控。对于已经发生的风险，要进行事后的追责和总结。一方面要将绩效考核机制运用到风险管理中，可以制定和完善相关的制度，做好公正、公平和公开，做到考核有章可依。另一方面要对重要的风险事件进行案例分析，寻找到警源，并制定长效防范措施，防治同类风险的再次发生。

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作者简介：姜增（1980.5-），男，汉族，山东鱼台县人，本科，助理政工师，研究方向：企业运营管理、烟草专卖管理。