投资项目法人治理工作的探索与实践

投资项目 法人治理工作的探索与实践

易华祥

中铁城市发展投资集团有限公司，成都， 610032

摘 要：近年来，国家在基础设施建设领域大量推出PPP投资项目。由于政策变化、项目条件差异等原因，不同的PPP投资项目具备不同的管理特点。笔者结合多年来在PPP投资项目管理工作经验，从项目的法人治理和项目公司股权管理的角度，来进一步探索PPP投资项目的公司法人治理工作，以期为以后类似的投资项目管理提供参考价值及借鉴意义，达到提高项目管理成效，规避管理风险，创造企业利润的目的。

关键词：PPP模式；投资项目；项目公司；法人治理；治理结构

0 引言

自2017年以来，新疆地区大量推出PPP模式的投资项目。笔者深度参与了中标的7个投资项目的管理工作，重点负责各PPP投资项目的法人治理工作，参与管理的7个项目公司投资额累计约756亿元。各项目公司的股权结构不尽相同，管理模式、法人治理结构、股权架构等也都存在一定差异。在项目前期、建设期、运营期的法人治理管理过程中，也遇到了不同的管理难题。因此，结合管理实际，本文对投资项目法人治理工作的研究探索，希望对提高投资项目法人治理工作方面的管理具有积极意义。

1.投资项目法人治理工作的重要性

在2013年11月的十八届三中全会上，中共中央出台《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。2014年11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导性意见》（国发〔2014〕60号），鼓励在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，鼓励政府和社会资本合作，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。自此，大量PPP投资项目喷涌而出。此类投资项目的治理工作属于新生事务，投资（PPP）项目的法人治理相关管理工作也成为了投资类企业管理的重点之一。

2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，新一轮国有企业深化改革的目标和任务包括：完善现代企业制度；完善国有资产监管体制；全面推进依法治企；加强和改进党对国有企业的领导。而对于中央企业开展的投资项目的管理工作，更应契合国家的各项政策和法规。在基础设施投资项目领域更应该注重现代企业制度的管理，对投资项目法人治理方面的管理显得更加重要，同时也是衡量一个投资项目管理水平的评判依据。

公司治理是公司制度永恒的主题。公司治理也称公司法人治理或法人治理结构。2017年12月18日至20日召开的中央经济工作会议也明确指出：“推动国有企业完善现代企业制度，健全公司法人治理结构。”国家政策的出台，对于央企的投资项目管理具有极为重要的指导意义。从管理结构和领导体制上看，党组织班子成员与项目公司管理层实行“双向进入、交叉任职”，通过法定程序分别进入董事会、经理层、监事会，董事会、经理层、监事会中的党员依照有关规定进入党组织班子，实现公司党组织与公司经理层职能上的有机结合。从公司决策方式上看，党组织并不代替公司经理层的决策，公司决策是由董事会和股东会依照《公司法》程序作出，其中股东会是法定的权力机构，董事会是法定的经营决策机构，经理层是日常管理和执行机构。无论哪一套公司治理体系，都是在《公司法》基本框架内形成的，都没有脱离《公司法》关于公司治理的基本规定，都必须受《公司法》的调整和规制。公司法人治理结构是依照《公司法》并建立在股权多元化基础上的公司内部组织机构，是各负其责、协调运转、有效制衡的规范管理结构。通过学习现代企业的公司治理模式，来促进对投资项目法人治理工作的不断改进和完善，解决现实中的管理难题。公司法人治理既是一种公司管理行为，也是一种公司管理制度，包括公司组织机构的架构和运作规则。对于股份制的投资项目必须设立股东大会、董事会、监事会、经理（班子）层，依照公司法、相关法律法规和项目公司《章程》等各级规章制度运作。如此形成既能高效运转，又能有效制衡，协调运转的机制。所以，投资项目的法人治理工作在企业管理中就显得尤为重要。

2.PPP项目法人治理工作中存在的问题

在目前众多投资项目的管理中，大多管理机构忽视了项目公司的法人治理工作的重要性，结合新疆地区相关投资（PPP）项目的管理经验，管理过程中存在部分管理难题，主要体现在以下几方面。

一是对项目公司法人治理重视不够。PPP项目公司成立后，由股东方委派管理人员进行管理，在项目公司管控过程中，存在对项目法人治理工作重视程度不够的情况。主要表现为项目公司成立后，股东方委派管理人员较少，项目公司无暇顾及，对法人治理工作重视不够。例某投资额约140亿的PPP项目，在管理过程中，管理人员配置较少，管理人员既要面对地方政府、融资银行、各标段管理、项目各项手续等等大量管理工作，管理过程中需要协调各方，花费大量精力。而项目公司管理人员较少，在项目公司法人治理方面，没有专人办理，项目公司主要精力忙于应付建设管理等方面工作，没有对项目公司法人治理引起足够的重视。

二是管理制度不够完善。项目公司成立后，相关制度建设较为滞后，在制定相关制度的时候存在以股东方的制度代替项目公司制度的情况，同时制定的制度实际内容不细致、不严谨、不完善，还存在挪用、套用，没有结合项目公司实际，有效形成利于项目公司自身管理的制度，存在生搬硬套，逻辑不严密的情况。

三是治理形式不够严谨。不同的投资项目，股权架构也不同，各项目在法人治理方面有不同的管理模式。有些投资项目政府实施机构和联合体成员不参股，有些项目是政府实施机构和联合体所有成员都参股，有些项目还有存在基金参股等情况，项目PPP合同都有不同的约定。在管理过程中，股东数量较少的投资项目只有2家，法人治理结构较为单一，管理难度较小。而股东数量较多的投资项目有13家股东，其中有地方政府实施机构和地方国企及同一央企系统内联合体成员，在股东会等管理工作中组织工作难度较大，法人治理工作难度较大，管理过程中也存在会议召开不及时、会议组织难度大、股东股权分散、会议程序不严谨的情况。

四是治理程序不够规范。部分项目公司在实际运行中忽视了项目公司的独立法人资格，对项目公司独立运行规范性的认识不足，忽视了项目公司应该拥有独立完整的内部决策机制。在项目公司治理体系的运转过程中，部分项目公司召开会议次数较少，项目公司履行股东会、董事会、监事会的会议程序不够规范。部分重要事项只通过股东方的文件、项目公司的文件等单一方式决策，没有正确履行股东会、董事会等程序。项目公司的重大事项决策没有严格按照公司章程执行。具体表现为项目公司在日常股东会、董事会、监事会召开不够及时，会议决策的内容不够完整等。

五是董监事履职不到位。项目公司董监事基本都由各股东委派，但是在实际项目公司运作中，由投资方实际负责项目公司的日常运作。结合近年来的管理经验，经梳理，项目公司在董监事履职方面还存在不少问题。主要表现以下几方面：第一，项目公司董监事对项目公司章程不熟悉，对日常项目公司运作的规范性重视程度不够；第二，项目公司董监事对项目公司日常管理中需要过程中提交董事会、股东会、监事会的相关事项没有起到正确的提醒作用，存在应该经过董事会、股东会审议的事项没有过会；第三，项目公司董监事在审议管理事项的过程中对议案重要性把握不够，对自身在项目公司运作中的权利、义务、责任的认识还不到位，在履职中出现了缺位、失位等情况。

3.优化投资项目法人治理及股权管理的措施

结合目前投资项目管理中法人治理工作存在的问题，重点从法人治理工作的管理方面进行研究，解决实际运行中存在的困难。项目公司法人治理结构的管控是一个动态的过程，不可能有一个固定不变的模式。公司治理应当服从效率原则和平衡原则：效率原则是公司治理的基本原则，而平衡原则是效率原则的补充和矫正。提高国有企业投资（PPP）项目效益就是实现国有资产的保值增值，把企业做强做优做大。因此，公司治理必须以实现国有资产的保值增值为目的。项目公司在公司治理结构中，为了提高企业效益，需要处理好决策效率与监督的关系。监督应当是有效率的监督，而不是监督机构设置越多越好。监督得服从促进企业效益、促进国有资产保值增值的最终目的。具体来说就是依法依规运作好项目公司股东会、董事会、监事会，依照公司法、项目公司章程及相关协议和法律法规运作，形成既能高效运转，又能有效制衡和协调运转的决策机制。有鉴于此，可主要从以下几方面着手加强优化投资项目法人治理及股权管理。

一是加强项目公司法人治理的学习。加强公司法人对项目公司治理和企业法人治理结构各主体间关系的理解和知识学习，提高对项目公司法人治理工作的重视程度，增加项目公司法人治理专业人才，安排专人负责，并熟悉和掌握项目公司的各项合同和章程。在项目前期谈判过程中，项目投资人通过股东协议明确项目公司的设立和融资、经营范围、股东权利、股东承诺、股东的商业计划、股权转让等事宜。PPP项目公司特定的法律性质决定了其组建的基本法律合同文件构架和项目公司治理架构。在设立项目公司后，对各股东方的出资责任、相关权利和义务进行合理的分配，并做到权、责、利的明晰。立即组建项目公司的基本法律合同文件构架和主要治理体系支撑文件，主要含招投标文件、联合体协议、投资协议(股东协议)、PPP合同、项目公司章程等，建立起包括公司章程、股东大会议事规则、董事会议事规则、监事会议事规则等一级规章制度，制定薪酬管理制度、人力资源管理办法、合同管理办法等具体维持项目公司正常运行的二级规章制度，完善日常管理中需要的三级规章制度。初步形成有效的治理制度体系。

二 是建立较为严谨的治理运行体系。制定健全、严谨、规范的公司法人治理结构，重点是推进股东会、董事会的建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范各股东、董事长、总经理行权行为，充分发挥股东会、董事会的决策作用。对于股东数量较多且各股东之间管理体系不尽相同的项目公司，在法人治理工作中就应该更加严谨，从最初的联合体协议、投资协议、PPP合同、项目公司章程的制定过程中就应明确各方股东的权利和义务，对项目公司董事、监事的选派、股东大会的决策程序等治理工作进行明确的约定，从而在前期合同制定中明确各方股东在项目公司法人治理结构中的权责利。为后期项目公司正常运转减少不必要的阻力，也进一步提高法人治理效率。对于项目公司股东较多的情况，为提高项目公司运转效率，提高股东会决策效率，对不实际参与项目公司管理的联合体成员进行协议约定，可对股权表决事宜签订同股不同权协议，或采取签订委托表决协议的方式，减少股东会召开过程中的复杂程序，化解股东会组织困难的难题，提高股东会召开效率。

三是规范项目公司会议决策程序。结合目前投资项目管理实际，部分项目公司的会议程序还不够规范，虽然有管理人员较少、业务量大的客观原因，但与项目公司法人治理工作管理水平也有一定关系。从项目公司的内部管理来说，规范项目公司会议决策程序，提高法人治理工作水平十分重要。首先应加强对投资项目公司办公室管理人员业务素质的培训，提高相关人员业务能力；其次各项目公司应将投资协议、公司章程、PPP合同、议事规则、管理制度等汇总编制成一套完整的项目公司管理指导书，建立股东会、董事会、监事会、总经理办公会议事决策清单，便于在工作中随时查看和指导各项决策和会议更加规范地召开；再次就是通过集中培训宣贯，让所有管理人员都尽快熟悉项目公司管理过程中需要做哪些事，各项决策需要上什么会，保证各项工作都能依法合规进行。通过建立完整的制度体系，形成规范的管理流程清单，明确决策程序，使项目公司股东会、董事会、监事会、总经理办公会等会议规范高效地召开，确保项目公司法人治理工作高效运转。

结束语

总之，国有企业在基础设施领域投资(PPP）项目的法人治理工作对于强化企业管理、提高企业效率、增加企业利润、确保央企保值增值等方面来说都具有积极意义和重要作用。投资（PPP）项目法人治理工作的探索，对促进企业投资项目法人治理结构的建立和完善，对提高项目管理成效、规避管理风险、创造企业利润等具有积极的指导作用。

参考文献：

1.《中华人民共和国民法典》.中国法制出版社，（19-29）

2.周海宝.《PPP模式中特殊目的的公司治理研究》.吉林财经大学.2018

3.曹巍《公司法人治理结构研究》.知识产权出版社.

4.周兰萍.《PPP项目运作实务》.法律出版社.

5.尹志国.《政府和社会资本合作（PPP）实务操作指南》.中国工信出版集团