基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理模式研究

基于全生命周期绩效考核的 PPP项目管理模式研究

彭豫

乌鲁木齐市城市综合交通项目研究中心（轨道交通项目建设中心）， 新疆乌鲁木齐， 830000

摘要：目前，我国社会经济水平显著提升，对PPP（Public Private Partnership）项目进行绩效考核管理是确保项目质量与效率的重要手段。本文立足于政府对PPP项目公司进行绩效考核管理的视角，梳理分析实务中PPP项目的产出说明、绩效考核目标、绩效评价指标体系、绩效考核结果应用等方面存在的问题，并提出相应的改进措施，同时提出开展绩效考核“试评价”、遴选优秀的第三方机构和健全行业核心绩效指标体系的建议，以提高绩效考核管理水平，实现绩效考核目标。

关键词：PPP项目；绩效考核目标；绩效考核指标体系

引言

绩效考核在PPP项目中的应用，可提升PPP项目经济活动的合理性、效率性及效果性，推动着PPP项目发挥出更高的公共服务质量及社会经济价值，利于PPP项目的更大范围推广及更高效的利用。但是我国现阶段的PPP项目绩效考核实践中仍存在诸多不足之处，制约绩效考核对PPP项目的推进效用，因此须相关部门将PPP项目绩效考核当做工作焦点，对其进行持续性、科学性的优化提升，积极探索PPP项目绩效考核的更高效开展途径。

1全生命周期的PPP项目绩效管理

全生命周期的PPP项目绩效管理是指在PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。其主要的参与机构包本级政府、财政部门、各行业主管部门、项目实施机构、社会资本、第三方机构等。社会资本方从采购阶段介入到PPP项目绩效管理工作中，直到项目移交结束。对社会资本方来说，绩效管理工作中最主要的角色是作为PPP绩效考核对象，社会资本方根据绩效考核的结果，进行现场管理工作的整顿，最终的目标是要必须达到相关部门制定的相关考核标准。

2 PPP项目绩效考核体系的重要性分析

一般PPP项目绩效考核主要是在财政承受能力论证基础上进行了全方位评估分析，贯穿了PPP项目整个生命周期，可以为参与PPP项目政府、社会资本顺利合作提供保障。同时PPP项目涉及主体较多，资金需求量较大，通过开展PPP项目绩效考核，可以理顺政府、社会资本间权利、义务及政府与市场间边界，推动政府支出绩效改善，为政府资金使用效率提升及服务型政府建设提供充足支持。除此之外，在较长运营周期内，PPP项目具有较多不确定风险，通过PPP绩效考核体系设置，可以全方位无死角识别PPP项目整个生命周期中政策风险、财务风险、操作风险或现金流风险，体现制定风险防控策略，保障PPP项目安全推进。

3绩效考核问题

3.1项目考核的专业性

PPP模式的最初设定是为了选择更加专业的人员做专业事项，对于PPP项目中的技术性问题需要有资本方的资金以及技术支持，此刻的政府部门并不擅长该类别事项，政府部门也缺乏专业知识以及操作经验，故对于智慧城市等综合性以及技术性强的项目，政府部门根本无法对社会资本方做好全面的绩效考核工作。即使前期所实施的PPP项目管理方案以及合同文件中会对绩效考核标准预先做好约定，但是考虑到其中的复杂性，要根据实际情况完善考核标准，并随着项目的不断开展，其中的静态考核标准已经难以满足实际的发展需求，故还是需要了解到当前的项目基本动态，在应对动态考核需求时要实时调整考核标准。

3.2 PPP项目绩效考核指标差异大

PPP项目中对绩效考核的落实应用缺乏规划性、明确性的设计，而且各个项目绩效考核体系的评价流程、评价内容、评价标准等都有差异，收绩效考核体系编制单位的主观思维影响严重。甚至同一类目基础设施建设PPP项目的绩效考核指标也存在既定指标差异，例如，定量指标不同、评价指标构建不同、评价权重不同、评价标准不同等，制约着PPP项目绩效考核的有效性、统一性实施。

4全生命周期绩效考核的PPP项目管理措施

4.1明晰绩效考核目标

绩效考核目标是制定绩效考核指标体系的标准与导向。实施机构编制绩效考核目标时要做到：在项目准备阶段充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见，依据《操作指引》的有关要求，使绩效目标指向明确，充分反映项目应当提供的公共服务；制定具体目标时要注意细化量化，具备可衡量性；目标设置要遵循合理可行原则，符合客观实际。绩效考核目标要真正反映项目在全生命周期内和具体年度预期达到的产出和效果，为绩效考核指标体系提供指导。

4.2完善PPP项目管控制度，加强规划落地实施

良好的规划是项目成功实施的起点，而过程的管理是项目成功实施的决定性要素。在全生命周期的绩效考核模式下，社会资本对PPP项目管理必须精耕细作，做到全面管理，层层做细。根据前期的工作筹划，制定严格的管控制度，将筹划安排真正实施。尽可能地进行量化管理，将管理内容和责任进行准确的分配，通过量化的指标来进行管理，提高管理质量。

4.3提高PPP项目绩效考核执行效率

PPP项目管理人员应从绩效考核评价方法、评价指标量化、具体评价标准等方面，加强对绩效考核方案的落实监督力度，以此实现绩效考核执行力度及质量的提升。可根据PPP项目的实际情况及绩效考核评价难度，适当采取多方交叉监管评价的方式开展，可由管理部门、项目所属行业、政府相关部门等共同参与绩效考核监督管理，还可适当引进社会专职监督机构进行绩效考核监督工作，以此保障PPP项目绩效考核的更高执行效率。

4.4内部经营流程指标的优化

内部经营管理是对PPP项目整个运营过程的监控管制，衡量内部经营流程的指标应可以呈现PPP项目进行阶段优势、疏漏，便于公共部门、私营部门相互督促，有效改进。在整个过程中，私营部门应具备专业管理能力，采用现代化技术设备，高效率利用、配置资源，对项目安全、进度、成本及质量进行有效管控；而公共部门则需要对PPP项目进行有效监控、规制。为了满足监控着对PPP项目公共服务质量过程监督需要，可以面对PPP项目内部经营过程，依据公平性、经济性、资金合理性、可持续性原则，结合项目监督计划及项目执行计划，进行资金使用率、公共部门和私营部门在项目合作中地位平等、项目企业利润合理、实现公共部门政绩及社会公众信任力、项目质量可持续性、投资回收期、不引发过度融资等若干个指标的设置。

结语

综上所述，现阶段国家越来越重视PPP项目绩效考核工作。为了进一步提升对PPP项目的绩效考核效率，需要根据实际情况将运营内容、绩效考核体制以及风险管控等作为绩效考核要点，构建有效的资金付费机制，将PPP项目的监管质量逐步提升，作为激励社会资本的工具。由第三方所主导的PPP项目绩效考核代表政府监督以及社会公众监督下的资本运作，在理论上其可优化制度设计，但是否能经得起考验需要时间的检验。

参考文献

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