土地规划和城市规划整合过程中的问题和解决对策

土地规划和城市规划整合过程中的问题和解决对策

刘红敏

广东鸿土规划设计有限公司

1 前言

在我国城市建设活动过程中，不可避免的要面对土地规划和城市规划的约束。城市规划和土地规划，虽然其出发点都是为了规范建设活动，保证土地资源能得到合理有效的使用，保障经济高效发展，但土地规划和城市规划的侧重点又有所不同。土地规划重点是在土地用途的管控上，城市规划则重点强调功能区划分和城市空间布局的科学合理性。

在过去的数十年中，土地规划和城市规划在有效保护耕地、高效使用土地资源、规范城市有序建设方面，发挥了巨大的作用。但是，由于土地规划和城市规划编制的政府行政主管部门不同，规划编制的出发点不同，往往存在规划冲突、规划无法实施的情况。特别是近几年随着建设项目日益增多，其矛盾更加突出。政府高层也意识到了这一问题。十九大以后，国务院对政府的职能进行了调整：将原国土行政主管部门的土地规划和建设行政主管部门的城市规划，统一整合为为国土空间规划，由自然资源部统一管理。

2019年年底以来，全国已经全面开展了县级以上的国土空间规划编制工作。但是土地规划和城市规划在数据整合的过程中面临很多问题。面临的主要问题表现在以下四个方面：土地规划和城市规划整合困难重重；部分地区对土地规划和城市规划整合工作不够重视；数据整合经费不足；数据整合方法和手段有待提升。本文针对面临的主要问题，给出了相应的解决措施，同时，也对国土空间规划的编制工作也给出了一些建议。

2 面临的主要问题

2.1 由于历史的原因，两个规划整合困难重重

由于历史和体制的原因，土地规划和城市规划编制的主管部门是不一样的。土地规划编制的主管部门是原国土资源行政主管部门，城市规划编制的主管部门是城市建设行政主管部门。由于两个主管部门的行政管理任务和分工不一样，导致土地规划和城市规划编制的出发点和目标也不一致，这样导致规划实施的过程中不可避免的会出现矛盾。例如：有的地方编制的土地规划，对土地用途功能管控为基本农田，但是城市规划可能将这一片土地功能定义为工业产业园。这样工业产业园在落地的时候，将面临土地用途无法满足项目建设要求而无法实施的尴尬局面。

2.2 对规划整合工作不够重视

对于规划工作，现在有很多主管部门的理念还停留在“规划规划，图上画画；领导来了，墙上挂挂”的阶段。认为规划只是一种理论上的计划，而对规划的落实和实施不够重视，这直接导致对土地规划和城市规划数据整合工作也不重视，在资金安排、人员安排上面也不会得到支持。这给规划数据整合工作带来了很大的困难。

2.3 数据整合经费不足

土地规划和城市规划在整合的过程中，需要处理海量的数据。由于土地规划和城市规划编制的方法和使用的软件存在比较大的差距，在数据整合过程中，将面临数据转换、数据分析、数据调整等等一系列问题，不仅数据量大、技术含量高，需要的技术人员也非常多。但是由于有些地方财政困难，无法安排充足的资金，导致数据整合工作无法落实，不能为后续的国土空间规划提供高质量的基础数据。

2.4 数据整合方法手段需要提升

当前数据整合的方法和手段，主要还是以对现有的数据文件进行分析整合为主。虽然这种方法有其合理性，但不能把数据整合停留在土地规划和城市规划数据简单的叠加上。另外，由于土地规划和城市规划编制使用的软件、技术标准和口径不一致，在整合的过程中，无法进行有效的分析和整合，给数据整合带来非常大的技术困难。

3 针对以上问题，对应的解决思路

3.1 解放思想，以全新的思路编制国土空间规划

当前国土空间规划编制的主要工作是要落实三条控制线，即：生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界线。如果不解放思想，认为国土空间规划就是土地规划和城市规划数据简单的叠加，这是无法编制科学合理的国土空间规划成果文件的。因此，在后续的国土空间规划编制过程中，一定要解放思想，以全新的思路、统一的标准、全新的技术方法来编制。

3.2 政府主管部分要高度重视数据整合工作

政府主管部门要高度重视数据整合工作，不能把数据整合和国土空间规划编制工作的认知停留在“不用实施的计划”上面，一定要深刻认识到数据整合的意义以及国土空间规划编制的作用。规划的价值在于实施，而不是在编制本身。如果不落实经费，安排充足的资金和高素质的人员来完成这些工作，是难以编制出高质量的国土空间规划成果文件的。

3.3 落实数据整合经费

建议主管部门要以多种渠道落实数据整合和国土空间规划编制的经费。建议在土地出让金中，按一定的比例提取专项资金，专门用来编制国土空间规划。经费落实之后，才有充分的人力和物力，来推动数据整合和国土空间规划编制工作，为后续的城市建设工作提供高质量的基础数据。

3.4 以新技术、新方法、新思路开展数据整合和国土空间规划编制工作

对现有数据的数据整合和新一轮的国土空间规划编制过程中，一定要以新思路、新技术、新方法，来开展数据整合和国土空间规划编制工作。不能把思路和方法停留在土地规划编制或城市规划编制的旧思路上。建议在数据整合和国土空间规划编制之前，先统一技术标准、统一技术方法。这些要求统一了之后，再来开展国土空间规划编制工作，成果文件的质量才能得到有效的保障。

4 结论

尽管土地规划和城市规划在数据整合的过程中，以及国土空间规划编制工作中，存在很多困难。但是我们相信：通过解放思想、落实经费、以全新的思路来开展以上工作，目前面临的问题是能够解决的，后续的国土空间规划编制工作也一定会顺利的推进，让国土空间规划更好地服务于基本农田保护、生态保护、和城市建设。

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