资源资产并重管理背景下土地管理制度体系构建的思考

资源资产并重管理背景下土地管理制度体系构建的思考

李柯

陕西省土地工程建设集团有限责任公司汉中分公司 陕西汉中 723200

陕西地建滨江新城综合开发有限责任公司 陕西汉中 723200

摘要：经济建设的快速发展加速我国整体经济建设的发展进程，使得我国各行业的发展远超其它发展中国家。随着土地资源资产化，资产管理也提上议事日程，在资源管理与资产管理并重的背景下，构建土地管理制度体系，有利于发挥“1+1＞2”的制度协同效应。理论与实践表明，地权地用制度是土地资源资产管理的两项基础制度，二者相对独立但存在耦合协同关系。因此，有必要基于地权地用构建土地管理制度体系架构，并将建立统一的地权分类体系、拓展地用制度外延与内涵作为制度建设的重点。

关键词：资源资产并重管理；土地管理制度体系

引言

时代的进步，科技的发展加速我国提前进入现代化发展阶段，改善我国人们的生活水平和生活质量。新时代土地规划管理工作开展时，需契合资源资产并重管理背景下土地管理制度体系构建，围绕国家乡村振兴战略部署，对土地管理工作进行深化改革创新，从多个工作领域入手，解决当下土地管理工作存在的问题，不断提升土地管理工作开展的资源资产并重社会效能。

1土地用途管制制度

土地用途管制制度作为土地管理制度体系中核心和基础的组成部分，其确立与发展的过程是我国土地管理制度演进历程的重要一环。第一，建设占用土地涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。农转非实行两级审批，涉及基本农田的由国务院批，除此之外由省、自治区、直辖市批准。第二，禁止性规定及处罚规定。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，根据不同的情节，没收非法所得、处以罚款、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2土地管理制度体系构建

2.1健全土地管理制度

为落实好土地管理及规划工作，相关部门要依据国家相关法律法规，制定健全的土地管理制度，对造成的土地资源浪费问题进行妥善解决。在土地管理规划工作中，管理人员应立足当地土地资源的具体情况，全面掌握土地利用状况，制定与区域实际相适应的土地资源利用及管理制度，以便更好地发挥制度的优越性。在城市发展过程中，要基于土地管理制度对土地开发利用进行规范，改善盲目的土地规划问题，充分利用好土地资源，促进城市发展和土地资源协调发展。

2.2土地整治项目档案数字化

对近些年已完成土地整治的项目立项、设计、监理、复核、验收各环节资料进行标准化、规范化整理，建设形成土地整治项目电子档案数据库和土地整治项目落图数据成果。对无电子文件的纸质资料、图件进行扫描，对项目用地范围的矢量文件进行数据格式、坐标系的统一转换与标准化处理。对土地整治项目各环节形成的资料，按全生命周期项目模式进行统一编排、整理录入，形成标准统一、格式规范、分类明确的档案数字化核心数据库。

2.3强化土地执法监察

一是做好土地法律法规的完善工作。深入基层了解群众的真实想法与基层执法人员的意见，制定操作性较强的执法监察法规，引入先进的执法手段，提高执法效能。二是细化土地执法标准。当前，部分土地法律的执法履职标准并不明确，无法更好保护执法者。对此，应细化执法标准，确保办案人员在履行职责的同时，明确职责范围，确保办案人员无顾虑、投入工作。三是健全执法审查机制与行政处罚备案审查制度。在行政机关集体讨论重大行政执法决定前，应经过单位法制机构的单独审查，没有经过独立审查或审查后提出不同意见的，不得进行行政处罚。四是提升执法人员综合素养。通过培训使执法人员熟练掌握相关法律知识，并针对当前执法监察存在的实际问题，组织交流讨论会议，通过真实案例讲解，确保执法人员掌握执法处理方案，做到科学规范执法。五是推进执法工作的公开化与透明化，执法机关应通过网络新媒体、电视媒体等渠道，公开土地管理执法过程，并在网上公开生效的行政处罚决定书，引导民众参与土地监察工作，接受社会监督，确保执法工作运行于阳光下。

2.4进一步拓展地用制度外延与内涵

土地用途管制制度，用途管制制度起初更多关注城乡之间农转非的用途改变，对于建设用地内部二级地类之间如工业改住宅、住宅改商业，农用地内部二级地类之间如耕地变为林地、耕地非粮化等没有相应的具体管制规则，在这种情况下用途管制明显失灵。之后城市规划区内的建设用地开发也有相应的管制规则，如用地要取得建设用地许可证和建设许可证，有建筑密度、容积率、绿地率的要求，住宅改商业用途需要审批且补交出让金，闲置土地收取闲置费与收回的规定等，但这些规定是相对分散的。随着农村土地细化管理的现实需求以及城乡土地统一管理趋势，应重新思考用途管制制度在土地管理制度体系中的地位与作用，丰富用途管制的内涵。土地用途管制应包括土地利用类型以及土地利用方式两个层面，而且对土地利用类型，要进一步考虑农用地内部、建设用地内部、未利用地（生态用地）内部二级类型（用途）的转变或改变；对于土地利用方式即包括了建设用地容积率、土地闲置等，将二者均统一纳入用途管制的范畴与体系。

2.5健全农村土地流转法律体系

土地流转作为农村振兴改革和实际发展过程中的工作项目，这就应从农村建设和实际发展角度出发对各种形式的土地流转进行有效调整，以此为乡村振兴战略视角下的农村土地流转提供标准法律和相应政策支持，保证相应保障工作的针对性和可靠性。为有效控制基于乡村振兴战略的农村土地流转出现法律问题，还应对现存的农村土地流转法律体系进行完善处理，从而借助相应体系为农村土地流转提供准确的法律条例和相关政策，之后在合理体系支持下对农村土地流转法律问题进行有效处理。为农村土地流转开辟新的路径，并在保障农村土地流转中各项法律机制可靠性和合理性的条件下，降低各项因素对乡村振兴战略与农村土地流转之间的关联性和实际管控效果产生的影响。加上基于乡村振兴战略的农村土地流转在实际开展过程中需要考虑的要求也比较多，这就应在全面落实各项要求的条件下针对各项法律法规进行细化处理，利用完善合理的法律规章以及相应制度对农村居民的土地权益进行有效保障。当然也需要加强各项法律知识传播力度，使得农民可以在各项法律规章支持下更好地了解农村土地流转的内容和相关权益，严格落实相关的法律援助工作，为改善农村土地流转现存的法律问题提供有效参考依据。

2.6土地整理中应用3S技术

对土地进行整理使其呈现出更适合生产、生活的形状和状态，是土地整理工作开展的主要目的。以现代农业发展中所提到的高标准农田为例，农田形状规整、连片不分散是提高农业机械化水平的重要前提，因为形状不规整、分散各处的农田难以寻到适用的农业机械，很多种植操作只能依靠人力。在其他领域的发展中也是如此，土地整理对城市、乡村发展都有着重要意义。3S技术在土地整理中的应用主要依赖GPS系统，对目标土地进行实时坐标选取、实时渠道定位测量等信息采集处理，使土地资源管理部门及工作人员能够实时掌握土地整理的进度、成效，逐渐推动实际的土地现状与理论上更科学的使用方式相结合，提升土地资源地利用科学性。

结语

综上所述，形成地权与地用为架构的一体化制度体系，是从实际出发，也是应发展需求，体系的构建，为细化管理、解决纷繁复杂土地管理事务或案件找到切入点，从而提高治理成效。

参考文献

［1］陈锡文．土地产权和用途管制须平衡［J］．理论学习，2014（2）：26-27．

［2］张群，吴次芳．我国土地用途管制的制度演变与优化路径［J］．中国土地，2019（3）：23-26．

［3］农村土地经营权流转管理办法［J］．中国农业综合开发，2021（2）：12-15．