我国养老保险基金监管存在的问题及相关对策研究

张传震

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摘要：

人口老龄化是中国当前社会发展的趋势，养老形势日趋严峻，关于养老保障领域的研究已成为中国社会保障领域当下及未来的重点研究方向。养老保险基金是中国养老保险体系发展与健全的主要“物质基础”，文章首先从立法、政府、财务、社会公众等四方面，剖析了我国目前养老保险基金监督管理的模式及其实践的效果，进而提出了目前在社会养老保险监督管理方面还存在的问题，内容主要包括了立法层次低、监管的主体不明确、监管人员监管素质的缺乏、社会公众监督不完全等。通过对问题的分析，本文结合我国的基本国情和养老的现状，提出了健全基金监管法律体系、明确监管的主体、强化财政监督、提升社会公众监管的参与度等建议。

关键词：人口老龄化 养老保险基金 监管

一、引言

当今世界，随着社会的不断发展和生活压力的不断加大，人们转变了对于生育的态度和看法，由积极变得相对消极，出生率的持续下降会导致老年人口所占的比例越来越大，世界上许多国家已经进入到了“人口老龄化”的社会。在这样的社会背景下，“养老问题”已经成为大部分国家所不得不面对的严峻考验，养老保险制度的完善与否决定着老年人口保障质量的高低。养老保险基金是养老保险制度的“物质基础”，支持其正常有效地运转，即养老保险基金的稳定性决定着我国养老保险制度的稳定性，而要保持养老保险基金的稳定，就需要对其进行一定程度的监督。

二、我国养老保险基金的监管模式

（一）法律监管

立法机关不仅是最重要的政策制定主体之一，同样也是政策运行的过程中最重要的监督者之一。立法机关对于养老保险基金运行的监督形式主要包括以下几点：1.运用相关的法律来对养老保险基金运行的整个过程进行监督；2.听取和审议预算、决策、立项等，对养老保险基金的规模、用途等方面加以监督；3.通过人事任免权来对负责养老保险基金的人员进行人事调整，来影响养老保险基金的运转；4.以质询和诘问的方式来对养老保险基金进行监管；5.通过视察、检查和组成针对养老保险基金的调查委员会来进行有针对性的监督。

司法的主要职能是通过严格执法惩治违法犯罪者的活动，以捍卫宪法和法律的尊严。关于社会养老保险基金管理的监督方面，由司法机关诉讼部门作出的监督工作是较为严格的，其根据有关法令的规范和要求对社会基本养老保险人员和其他有关工作人员给予一定的奖惩。而随着我国社会养老保险基金管理制度的不断完善与发展，国家对于养老保险基金的监管也从法律的层面进行了加强，并制定了相关的法律法规，包括《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险法》等。

（二）行政监管

对养老保险基金的正常运转行使行政监督权力的部门主要包括各级人力资源和社会保障行政部门等，这些部门协同合作，共同维护基本养老保险基金的有效运行。而行政机关的监督和管理职能的实现主要是通过发布行政命令、指示、建议等形式^[1]，具体的信息传递方向是自上而下的，是上级对下级的一种纵向管理，带有一定的强制性。1998年，我国的劳动与社会保障部设立了社会保险基金监督司^[2]，这一部门的设立说明了我国政府高度重视养老保险基金的有效运转，其基本的工作内容就是负责社会保险基金的监督和检查的工作，保证其安全有效的运转。

3. 财政监管

财政监管的主要负责机构是我国不同层级的财政部门，自1997年养老保险基金的收支两条线的管理被实行以后，财政部门就根据相关的法律法规从财政的方面对其进行一定程度的监督和管理。养老保险基金制度是养老保险基金正常运行的重要保障和依据，一项严密、有效的监管制度的建立主要由财政部门负责，并在此制度之下行使对于养老保险基金的财政监督权。财政部门行使监督权的具体表现形式主要包括对养老基金的预算和决算等按照一定的程序进行审查核算，对于不合理的养老保险基金支出根据实际情况进行相应的调整，以提升基金的使用效率；制定相关的财务制度，对养老保险基金的运转提出相应的规制和要求，来提升财务管理行为的规范性；将基金纳入财政专户，加强对基金的监管力度，从部门的角度来提高基金运行的制约性。

3. 社会公众监督

社会公众的监督具有多样性、广泛性等特点，具体的形式主要包括走访、上访、写信等形式，可以对官方性的监督起到补充。社会公众对养老保险基金运转的监督主要以社会舆论的形式来完成，是一种非官方的监督手段，更加贴近社会群众的实际需求，应当受到有关部门的重视，倾听公众对于相关社会问题的看法和建议，以作出更好的决策。

三、我国基本养老保险基金监管存在的主要问题

（一）立法层次低

首先，我国各级社会保障机构对于养老保险基金的管理主要通过行政的手段，具体表现为行政组织出台的相关命令、规定、指示和条例等，具有权威性和强制性，按照自上而下的行政层次，直接由上级部门指挥下级部门进行相应的工作，强调职责、职权和职位等。行政手段掺杂着更多的人为因素，与行政的岗位也有密切联系，要求上令下行，下属只有执行权，缺乏监督和建议权，即使存在正确、合理的建议也很难被采纳，所以管理的效果很难得到保障，容易助长官僚主义作风，不能充分调动各方的积极性和主动性，因此，过于依赖行政方法会使得对于养老保险基金的监管过于片面，导致相关工作人员的权力不能很好得被约束，甚至出现滥用职权的情况。

其次，当下的立法体系也不够完备，可操作性不强。在制定出的社会养老保险的相关法律文件里，并没有形成统一的真正意义上的社会基本养老保险基本法，也缺乏与之相对应的、配套的社会基本养老保险单行法，养老保险基金的立法工作，一般从国家层面来实施，但是我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，地区和地区之间发展不平衡，具体法律法规的制定和出台要切实根据当地的实际情况^[3]，做到因地制宜，防止一刀切，这样才能起到应有的效果，这也导致不同地区之间对于养老保险基金的法律监督的程度以及涉及的范围会有差距，相关法律规定还不全。

（二）基金监管主体不明确

目前，包括养老保险在内的社会保险监督委员会已经相继在我国各省市建立，其成立的最基本的目的就是对当地的社会保险的正常运转起到监督的作用，促使其能在法律许可的范围内为广大的社会群众提供相关的保障，但是，大部分社会保险监督委员会并没有设立独立的办事机构和专职的负责人员，这就导致在实际监督的过程中，效果并不是很理想。要想保证监督的效率，需要保持监督机构的独立性，即监督机构在法律许可的范围内、在不受约束的条件下对养老保险运行的管理机构进行相应的监督活动。我国目前相关的政府部门既是养老保险基金的投资运营者，又是这一过程的监督者，监督的尺度和标准都是自己设定，无法做到绝对的公平性。

（三）监管人员监管素质的缺乏

1.监管工作繁杂

养老保险基金监管人员的日常工作主要包括：对城乡居民养老保险基金收缴过程中的相关负责人员进行严格的审查，审查的内容包括详细记录每个参与者的个人信息、审核收缴完毕的养老保险基金、确定市场投资运营项目、对基金的支出情况做好规划和记录等。上述工作比较复杂、具有难度，需要花费一定的时间和精力，这就要求相关的监管人员需要具备一定的综合素质才能够担负起相应的责任。

2．监管人员不能胜任监管的工作

养老保险基金监管的相关工作对于监管人员的综合素质要求比较高，这就会导致部分人员受限于学历不高、缺乏工作经验、人际交往能力偏低等方面的因素，不能完全承担起相应的责任，工作的质量和效率也会受到影响，甚至会因为自己的能力不足而造成巨大的损失。

3．各部门之间协调能力差，缺乏独立性和制衡性

由上文所述，养老保险基本的监管工作很繁琐、对于监管人员的能力和综合素质的要求比较高，所以一般由一个部门或者几个部门在协同合作的情况下来完成相关的工作，这样才能保证工作的效率以及避免出现大的失误给基金造成重大的损失、损害公民的相关利益。但是由于当下我国养老保险基金监管的制度并不完善，并没有针对各部门协作监管的具体要求和规定，各部门的协作就缺乏足够的依据来进行^[4]，从而很难挖掘出协作的最大效率，还会造成资源的浪费，甚至因为工作衔接方面出现疏漏，造成更大的经济损失。

（四）社会监督作用发挥不完全

社会公众监督的权利不能得到很好地保障。社会公众享有对基本养老保险基金运营监督的权利，通过网络等途径来了解实际情况，并通过走访、上访、信件等形式来对犯法的行为进行检举，以维护自身的合法权益，但是在实际运行的过程中，这样的监督形式没有足够的法律效力、缺乏法律的保护。

四、相关对策建议

（一）健全社保基金监管法律体系

法律是需要随着社会的发展而不断改进的，这样才能更加完善，以更好地保障公民的基本权利，从而适应最新的发展形势。社保基金相关领域的法律是在不断完善的过程中来为养老保险基金有效运转服务的，要以我国宪法的基本要求为核心，增加养老保险基金监管的专项立法，同时对现行法律中不再适用当前监管现状的部分内容进行整改，对合理的部分严格执行，以期实现更好的保障效果。强化养老保险基金的立法工作，立法可以让养老保险基金的监管做到有法可依、有章可循，要结合我国目前养老保险基金的发展状况，尽快出台”社会保险基金监督法”，通过法律来规定各方的责任、约束各方的行为，从而保证养老保险基金运行的效果。

各部门首先要遵循相关法律法规，坚决杜绝超越法律许可范围的行为，其次要根据自己部门的基本特点，制定符合未来发展方向的基本养老保险基金监管规定，明确具体的监管方式方法，做到有章可循，提高监管的效率。

（二）明确基金监管的主体，提升社保机构的监管质量

国家社会保险机关是对社保基金的正常运作起主要负责作用的职能部门，而这一部门的工作效率和质量也将直接影响到国家社保基金的管理效果。不同层级的社会保险部门都要注意以下几点：

首先，要进一步做好对全国基本养老保险基金征缴工作和监管工作。深入落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，进一步搞好扩面征缴工作，认真把控好社会保险登记与缴费申报制度，更加注重劳动社会保障监察的执法检查工作，对缴纳人员的相关审核工作要做到减少不核、少核、漏核等现象的产生，以提高征收效果。关于参保对象方面，相关的社会保险组织首先要建立起缴费记录，以建立个人的社会保险账户，并尽力维护其完整性与安全

^[5]。

第二，要不断完善养老保障机制，进行相应的调查研究，掌握中国目前的养老保障制度的基本状况，并坚持覆盖面广阔、结构合理、管理水平适宜的基本原则，研究制定具体的政策措施，以提高监督管理的水平，逐步构建起较为健全的基本社会养老保险管理体系。

其三，切实提高养老保险信息管理公共服务的水平。要高度重视基层养老保险的经办能力建设，推进养老保障制度信息管理公共服务网关建设步伐，形成健康有效运行的经办管理服务体系，将有关基层养老保险的政策措施落到实处。

（三）强化财政部门的监管

我国不同层次的财政部门对于财政的监管工作起着主要的负责作用。1997年，养老保险基金开始以两条线的形式管理，财政部门就根据相关的法律法规从财政的方面对其进行一定程度的监督和管理。养老保险基金的监管部门中，财政部门是起到主要作用的，具体负责监管的环节包括养老保险基金的征缴、支出、投入、计划、决算等。

首先，政府要做好对保险基金计划和决算的管理工作。认真搞好对养老保险基金支出的计划、决策的制定、实施和监管方面的工作，并及时检查分析基金支出工作中的重大问题，及时进行调节，应对日益变动的社会主义市场经济环境，积极推动政府增加收入、节省费用^[6]。

其次，加强对社会养老保险基金收支两条线的监督管理。建立和健全社会养老基金财务管理体制，严格财务专户核算管理；对社会养老保险基金从投入各渠道中所取得的所有收入都必须及时缴入国家金库管理系统，社会养老保险基金的所有费用都要严格地列入国家财政预算，其他地方政府、部门和个人均不能私自占用有关资金，以确保其的安全。同时，强化财政对基本养老保险补助资金的分配使用的管理工作，对于资金的分配，要保证及时性和完全性；对于资金的去向和使用的过程也要进行一定的监督和跟踪，来提升资金的使用效率。

其三，增加对养老保险基金的投入强度。根据相应的立法的要求，对国家财政开支的构成比例要进行适当且合理的调节，增加对基本养老保险的投入，尤其是对与养老保险相关组织的管理经费支出，如果不能在基本社会保障资金中提取列项费用，就应当由国家财政预算中独立进行。

（四）充分运用社会监督的优势

1.扩大公众参与权

养老保险相关工作的运行过程和结果，都要保证一定的公开性和透明性；相关政策的出台，要广泛听取相关专家学者和社会公众的意见，做到集思广益，代表大众的广泛权利，提升其的参与度^[7]。

2.加强信息披露

现行的养老保险的相关法律、法规、政策等，应该按照一定的标准和流程在政府门户网站、公众号、微博等平台和途径及时公开，方便社会公众及时查阅有关信息，起到基本的监督作用。养老保险基金的收入、支出、结余和收益等情况，要及时向投保人在内的社会公众披露，让相关群体及时了解到自己投入资金的去向，为群众监督提供信息渠道^[8]。

3.完善社会监督员的奖励政策

对于养老保险基金运行的监管工作，可以采取一定的奖励措施，鼓励社会公众积极检举基金运营的过程中出现的不合规甚至不合法的行为，从而保证社会公众监管的积极性，把握住基金监管的最为广泛的一条途径。

参考文献

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