论调水工程的公益性及其管理方式

论调水工程的公益性及其管理方式

苏轶男

吉林省中部城市供水股份有限公司 吉林长春 130000

摘要：中国是一个水资源短缺的国家，水资源问题更加突出。通过分析国内外水资源和调水工程建设管理环境的现状和问题，提出小型调水工程建设的重要性。

关键词：调水工程；公益性；管理体制；制度建设；

调水工程的属性定位是保证工程顺利实施和良性运行的前提和根本问题。我国水资源时空分布不均，调水工程在当前和未来的区域水资源配置中发挥着至关重要的作用。因此，有必要论证调水工程的公益性本质，并根据公益性定位提出相应的管理体制和制度建设范式，从而进一步探索我国调水工程的管理模式。

一、管理目标和方式较为复杂

1.在中央管理与地方管理方面，由于我国现有的中央与地方财政“分灶吃饭”的收支体系，在工程管理中，中央政府的宏观管理目标与地方政府的区域管理目标很可能不完全一致甚至相互冲突:中央政府具有集体理性，力求从全局保证对水资源的公平、高效和可持续利用;地方政府具有个体理性，更感兴趣于如何在既定的约束条件下实现自身用水效益的最大化。

2.在资源管理与资产管理方面，尽管根据我国宪法以及水法等规定，水资源属国家所有，但在流域与区域管理，尤其是城市水资源管理等方面，职责交叉较为普遍。同时，一项大型跨流域调水工程的投资主体往往包括中央政府、地方政府、用水大户及其他相关利益群体，在工程建设中将形成巨额国有资产。由于水资源及其调水工程的复杂性，在调水工程的国有资产管理中，如何体现国有资产“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的基本原则，如何体现中央和地方政府分别代表国家履行出资人的职责，如何实现利益相关者权力、义务和责任的统一，如何实现管人、管事和管资产的结合，这些问题都是在工程运行管理中尚待探索和解决的难题。

3.在政府公共管理与市场机制配置方面，调水工程具有典型的公益性特征，同时又兼具部分经营性特点，有必要综合运用政府宏观调控和市场机制配置的双重手段。但如何发挥政府的公共管理职责，如何实现市场机制的配置作用，如何确定政府公共管理与市场机制配置的边界也是一个十分复杂的问题。

二、受水区的水资源合理配置受多方因素制约

1.受水区不同的水资源管理体制对区域水资源合理配置产生直接影响。由于外调水与当地水客观存在的较大成本差异，如果在受水区不能实现对区域水资源的统一管理，不能实现外调水与当地水的同区同价，就存在外调水被大量闲置或弃用的风险，难以保证调水工程的如期达效和良性运行。

2.遏制受水区地下水超采的目标能否如期实现对区域水资源合理配置产生直接影响。实施跨流域调水的主要目标之一就是在满足受水区城市生活和工业用水目标的情况下，通过水量置换控制大量超采地下水。但如果受水区工业或其他大型自备井用水户管理缺位，遏制地下水超采将涉及大量的行政协调工作和监督管理难题。

3.退还长期挤占的农业及生态用水目标能否如期实现对区域水资源合理配置产生直接影响。与其他经济用水行业相比，农业用水的产品附加值较低，生态环境用水完全属公益性质。如果制度设计不合理和管理不当，即使在调水工程建成通水后，受多方利益驱动，退还长期挤占的农业及生态用水的目标都将难以实现。实施调水需要同时满足资源、经济、社会、生态与环境等多方面要求，既要突出效率，又要兼顾公平，最终必须实现可持续发展，因此是一个不折不扣的多目标优化问题。在任何情势下，跨流域调水都没有最优解，只有妥协解。显而易见，调水管理的本质是公共管理问题，必须从公益性定位出发，在工个程规划、设计、建设与运行等多环节，充分体现政府的公共管理职责，力争实现全局综合效益的最大化。

三、基于公益属性的调水工程管理体制与制度建设范式

1.调水工程管理方式需要坚持的几个原则。根据调水工程的公益性特点，结合国内外已建调水工程的实践，确定调水工程的管理方式应遵循如下几个基本原则:一是突出工程的公益性、基础性和战略性地位，强化政府的公共管理职责;二是以单一管理部门为主体，与多个层级部门协调合作并积极吸纳社会公众广泛参与;三是以资源管理为核心，理顺资源管理、资产管理以及工程多目标管理的关系;四是统筹工程建设与运行的一体化管理，全面履行工程筹资、建设、运营、还贷以及资产保值增值等多方面职责;五是坚持政府公共管理与市场机制配置相结合，在确保工程良性运行的前提下力争实现综合效益的最大化。

2.按照顶层设计理念超前构建全方位的制度体系。为确保调水工程的顺利实施和良性运行，应结合我国现有制度体系建设的实际情况并参考国外成熟经验，强化顶层设计，超前构建全方位的调水工程管理制度体系。重点包括:一是落实工程资金筹措方案，根据工程属性定位明确政府财政拨款、银行贷款、相关工程建设基金以及用水户集资等的方式和比例并形成制度化;二是及早出台工程管理条例，从适用范围、行政管理体制、工程管理单位性质、资产管理、水量调度、地下水压采、两部制水价与供水合同、调水水质保障以及工程管理与保护等多个方面提出明确的制度安排，为工程管理提供基本制度保障;三是落实两部制水价制度，在各受水区政府出具用水量承诺、签署供水协议的同时，研究制定以公益性为主导和具有较强可操作性的水价政策，尽早明确基本水价和计量水价，以确保工程良性运行和按期还贷;四是研究落实受水区水资源配置政策，理顺当地水与外调水的水资源管理体制，制定并实施受水区地下水压采方案，研究相关生态用水补偿政策，确保工程如期达效并实现最大化的综合效益。

3.统筹构建工程建设期与运行期管理机构框架。对于满足受水区战略发展需要、具有明显补水性质且工程盈利能力较弱的常规调水工程，应从工程的公益性、基础性和战略性地位出发，从工程建设期和运行期两个阶段统筹构建工程管理机构框架。在前期工作阶段，先期成立工程建设领导小组及其办公室，负责制定工程建设的重大方针、政策，协调并落实工程建设相关重大问题。同时根据工程建设的实际需要，在工程沿线各相关受水区配套组建工程建设管理机构。在工程可行性研究报告批准以前，及时组建项目法人。成立专门的工程建设管理机构，在领导小组办公室及其融资平台公司的领导、监督下承担工程建设任务。在工程运行期间，为加强沟通协调和信息沟通，妥善处理工程运行管理中出现的相关重大问题，应成立由相关部门和机构组成的工程管理委员会。同时为避免机构重叠、降低行政成本、形成工作合力，适时将工程建设领导小组办公室和项目法人通过行政资源整合与管理职责调整等方式合并组建成为工程运行管理机构，在工程管理委员会的指导下负责工程的运行管理工作，工程管理机构根据工作需要可设多个分级和分项管理机构，具体负责各自管辖范围内的运行调度管理工作。考虑到调水工程既有典型的公益性特征，同时又兼具部分经营性特点，在工程建设与运行管理中应综合运用政府宏观调控和市场机制配置的双重手段，既要通过建章立制接受各相关职能部门的管理和监督，又要积极引入市场化手段，采取项目委托、代建和招标等方式吸纳专业化的社会资源进行建设和管理，同时在运营层面充分发挥市场配置资源的作用，探索引用PPP、BOT等特许经营模式，并通过多种经营、用水权益转换和交易等进一步提高水资源的使用价值。

总之，调水工程具有较强的公益性，因此在工程资金筹措，建设与运行管理机构组建，资源、资产和工程运行管理方式确定、水价政策制定以及区域水资源配置等多个方面，都应从工程的公益性、基础性和战略性的角度出发，强化政府的公共管理职责，构建科学合理的管理体制框架，提出权威有效的制度安排，以确保调水工程的顺利实施和良性运行。

参考文献：

［1］刘华，调水工程的公益性及其管理方式探讨．2019.

［2］王宏宇，关于调水工程的公益性及其管理方式.2020.