长兴县国土空间整治暨土地资源保护与利用思路研究

长兴县国土空间整治暨土地资源保护与利用思路研究

赵静

长兴县国土空间规划服务中心 浙江长兴 313100

摘要：根据中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。在原土地利用规划体系及相关语境中，土地整治是调整土地利用的工具和手段，相应地，在国土空间规划体系中国土空间综合整治是实施国土空间规划、落实用途管制的重要手段。

关键词：长兴县;国土空间；土地资源；保护；利用

土地整治的本质是“对人地关系的再调适”，国土空间整治则更加关注人地关系调整和山水林田湖草路村城全要素整治，但总体上国土空间综合整治还是定位在合理开发利用国土资源、改进生产力布局、协调城乡发展、保护和改善生态环境等几个方面。我县地处长三角经济圈，其人口、产业、社会、环境等发展特征和问题是国土空间整治工作的客观基础，也是特点所在。县域国土空间规划初步方案中规划了未来的目标发展愿景是绿色转型先锋，幸福宜居花园，要打造全域美丽、和谐幸福的新时代县域典范之城。但同时也发现，全县面临着总体土地资源不足、低效用地散布、生态空间供给有限但生态游憩需求增长、城乡发展不均衡等矛盾，这些都是我县国土空间整治需要重点研究和解决的问题。下文将对我县“十四五”期间国土空间整治的相关内容进行阐述，特别是对土地资源保护与利用进行分析研究，并提出相应的对策。

一、新时期下长兴县国土空间利用优劣势分析

（一）国土空间利用的优势

1.生态本底格局典型良好

我县北西南三面环山，东部临太湖，拥有绵延34公里的太湖岸线，地势西高东低，总体呈“五山二水三分田”的半丘陵半平原格局。我县生态要素丰富，兼有湖泊、平原农田、农田湿地、山林，是一座拥有山、林、水、田、湖、漾等完整要素的城市，具有高质量的生态格局，是中央提出的“生命共同体”概念的典型代表。因地处杭嘉湖平原，良好的耕地资源对于我县的耕地保护、农用地利用来说是一大优势。根据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，我县拥有丰富的光热水资源，良好的水土资源，平原占43.7%，台地占29.1%，丘陵占27.0%，山地占0.2%，具有广阔的平原台地面积和城镇建设适宜空间，因此具有较高的农业生产承载能力和城镇建设承载能力。

2.土地集约利用水平持续向好

我县始终把节约集约用地作为促进发展方式转变的重要载体，通过“节约集约模范县”创建、“亩均论英雄”低效企业达标提质等举措，开展“五未土地”处置专项行动，大力挖掘存量建设用地，优化结构布局，提升供给质量，实现资源节约集约利用，促进高质量发展。 全县节约集约利用水平不断提高的同时，节约集约的用地理念已在我县逐步形成。

（二）国土空间利用的劣势

1.土地资源要素制约明显

我县作为国家“粮油大县”、“商品粮生产基地县”，需要承担的耕地保护和基本农田保护责任很重，土地资源限制因素也较多，省厅下达我县2020年耕地保有量指标465平方公里，根据“三调”基数转换后的耕地面积呈下降趋势，可用于建设的土地较少，这是其一。其二，我县的林地面积占的比重达到了35.6%，是浙江省森林城市，但考虑到退耕还林、林地保护等因素，可用于建设的土地愈加稀少。三是现状城乡建设用地规模已经超过上级下达的城乡建设用地指标，城乡建设用地规模出现“倒挂”。

2.空间布局与管控制约突出

一是原有的各类规划空间布局存在交叉重叠现象突出，生态保护红线范围内存在永久基本农田；生态保护红线覆盖了部分城镇与村庄建设用地；水利、交通等基础设施项目用地与生态保护要素、永久基本农田布局冲突等。二是各类规划空间管控要求不一，自然资源、环保、水利、交通、农业农村等部门的管控存在冲突，制约了空间管控。三是县域国土空间规划布局的城镇开发边界外仍大量存在低效零散的乡镇工业片区及村级工业用地，同时村庄建设用地又存在布局分散的特点，这些都不利于乡村的规划建设和集约节约用地。

二、“十四五”期间我县国土空间整治思考

（一）明确国土空间整治总体定位

构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土空间格局，统筹县域国土空间开发和保护，系统治理山水林田湖路村城的县域空间格局，强化国土空间底线管控，合理控制国土开发强度，科学配置国土空间资源，提升城市空间品质，推进国土空间治理现代化。

（二）科学构建国土空间规划体系

国土是生态文明建设的空间载体，空间整治首先要把国土空间开发格局设计好。高质量完成国土空间规划编制，统筹划定三条控制线，完善落实边界管控措施，推动山水林田湖统一管护，实现“多规合一”体系。本轮国土空间规划以“保重点、保民生、挖存量、促集约”思路，形成“从增量为主到存量为主”发展导向，努力实现从增量为主的规划向存量、流量为主的规划转型，逐步减少新增建设用地规模，以增量撬动存量，实现存量土地供应比例逐年上升。

（三）国土空间综合整治主要内容

1.生态空间综合整治与修复，主要包括以下几个方面。第一，是自然保护地生态修复。我县现有国家级自然保护区1处，省级自然保护区1处，国家级自然公园1处，省级自然公园2处，市级自然公园2处。要做好自然地整合优化有关工作，优化完善自然保护地体系，对现有各类自然保护地开展综合评价。其次，是森林植被修复，推进森林质量改善。逐步退出生态保护极重要区内的茶园；对毁林种茶的区域开展生态修复，确保茶园生态修复区域有序提升。扩大重点区域公益林建设规模。加强重点公益林建设以改善林分质量、提高生态功能为主要目的，采用封、管、造、补、改等措施相结合的方法，提高公益林的整体生态功能。 第二，进行矿山环境治理修复。规划期内，通过深入推进废弃矿山治理行动，逐步完成全县腾退矿山、废弃矿山生态环境综合治理，实现矿山生态环境全面好转。第三，是水污染防治和水生态修复。到2025年，全县水环境质量总体改善，市控重点河流水生态系统功能基本恢复，县控以上考核断面全面恢复水环境功能，其水质达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）中的相关标准。第四，进行水资源保护。确保县级以上集中式饮用水水源地水质达标率保持在100%。有效改善“水生态”，构建长兴县域“湿地链”系统，与湖州规划区“湿地链”系统共同组成南太湖“湿地链”系统。 第五，地质灾害防治。根据地质灾害易发区划分结果，结合我县经济社会发展、重点城镇及重要工程建设布局、旅游开发、人类工程活动等特点，综合考虑地质灾害对经济社会易损性及危害性大小，划定地质灾害重点防治区。

2.农业空间综合整治与修复

有序开展乡村土地综合整治重大工程。粮食主产区高标准基本农田建设工程：以基本农田集中连片区为主，大力开展高标准农田建设，建设旱涝保收的高标准基本农田，通过土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程，改善农业生产条件和生态环境，增加农业综合产能。城乡建设用地增减挂钩工程：以整治农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的农村居民点为重点，结合集镇废弃地、易地扶贫搬迁、土坯房改造，有序实施城乡建设用地增减挂钩项目，完善农村基础设施和公共服务设施，提高农村建设用地集约利用水平，缓解城镇建设用地矛盾。

3.城镇空间综合整治与修复

一是中心城区的有机更新。对城镇闲置浪费用地、老旧小区、旧工业区、城中村及城边村等低效利用空间开展有机更新，根据不同类型划定重点区域，提出城镇空间综合整治重大工程。重点将雉城街道、龙山街道范围内的21个城镇老旧小区纳入实施改造计划。二是重点乡镇、重点平台修复治理。推进城镇开发边界外的矿山复垦复绿，按照矿山修复政策，实施城乡建设用地增减挂钩，同时，就地盘活煤山镇、和平镇城镇开发边界内以及南太湖省级平台范围内的采矿用地，用于重点产业项目和民生项目建设。三是做好边界外闲散土地腾退。推进城镇开发边界外的零散低效工业用地的腾退和“退二进三”就地再开发，提高土地利用效率。

三、土地资源保护与利用

土地是重要的生产资料和劳动对象,同时也是人类赖以生存的活动领域.随着中国社会生产力的发展和人口的迅速增长,土地资源的利用与保护问题已成为生存与发展的环境空间的大问题。在新时期，结合长兴县国土空间利用实际情况，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，重点保护耕地尤其是永久基本农田，加快转变土地利用方式，严格控制建设用地无序增长，优化城乡用地结构和空间布局，切实保护和改善生态环境，促进土地资源可持续利用，实现社会、经济和生态的协调发展，为我县“十四五”时期的城乡建设提供土地保障。

（一）土地资源保护利用的目标

深入贯彻习近平总书记“照着‘绿水青山就是金山银山’这条路走下去”“一定要把南太湖建设好”重要指示精神，确立并实施保护、保障、挖潜和节约集约利用的土地利用总体战略。保障全县耕地总量动态平衡，土地整理复垦由点到面全面展开，逐步提高耕地质量，有效保护农用地。统筹安排各类用地，优化国土空间利用布局和产业用地结构，保障能源、交通、水利和基础设施重点建设项目用地，保障生态用地。

（二）优化结构与调整布局战略

合理调整耕地和永久基本农田布局，科学划定永久基本农田保护线，妥善处理建设用地发展与耕地保护之间的矛盾。严格划定建设用地扩展边界，实行建设用地扩展边界控制，落实建设用地空间管制制度，以集约、节约利用土地为宗旨，引导布局分散的中小企业逐步集中到统一规划的产业平台，重点保障重点项目用地需求，引导零散农村居民点建设向居民点规划区集聚。合理开发使用未利用土地资源，制定科学的开发造地计划，开展合理的后备资源综合开发工程，以缓解用地矛盾，拓展土地利用新空间。

（三）坚守耕地永久保护战略

完善耕地保护责任制，严格建设占用耕地审批，进一步加强永久基本农田特殊保护，加大耕地生态建设和灾毁防治力度，加大土地开发整理力度，提高耕地质量，切实实现耕地占补平衡。进一步强化耕地保护意识，在全县范围内加大宣传力度，充分认识耕地保护面临的严峻形势，提高耕地保护的自觉性，把保护耕地当作保护自己的生命线。坚决实行最严格的耕地保护制度，包括严格执行永久基本农田保护制度、土地用途管制制度、建设占用耕地占补平衡制度、耕地动态监测和执法监察制度等。在永久基本农田集中区范围内，划定一定比例基本农田储备区，作为国家和区域重大项目、以及重点民生和基础设施项目占用补划空间。建立储备区项目使用管理台账，加强动态监管，完善占补平衡机制和配套政策。探索永久基本农田数据库年度更新与零星永久基本农田调整相挂钩制度。

（四）土地资源节约集约利用战略

当前我县正处于产业结构转型升级和全域城镇化加速推进的关键时期，城镇建设用地规模急剧扩张，建设用地供需矛盾日益突出。坚定不移的践行“两山”绿色发展理念，深入推进国土资源节约集约利用战略，以亩产论英雄促转型、以矿地结合促转身、以精细化管理促转变是实现我县土地利用可持续发展的长远保障，是实现经济健康平稳可持续发展的必然途径。

（五）生态优先和分级维护战略

生态用地是区域生态安全的保障，以保护具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的生态系统，对于改善生态环境质量、减缓自然灾害、支撑经济社会发展的作用举足轻重。通过编制县域国土空间总体规划， 综合考虑长兴县生态实际，划定生态保护红线。将长兴县的生态保护区分为生态保护红线区、生态保护控制区和一般生态保护区，设定两种管制类型为禁止建设区和限制建设。对不同级别的生态区，采取不同的维护管制战略。

四、国土空间整治保障措施

1.加强领导，提高认识。建立政府主导、部门协调、上下联动、公众参与的工作机制。县级层面成立全域国土综合整治领导小组，由县政府领导任组长，县有关部门负责同志为成员，建立工作协调机制，制定全域国土综合整治实施方案，推进国土空间治理，并及时研究解决工作中存在的困难和问题。

2.统筹资金，协同发力。鼓励各地创新投融资体制机制，采用以奖代补、先建后补、政府贴息等方式，吸引金融和社会资本参与，保障资金来源，提高资金使用效率。

3.加强监管，合力考核。建立全域国土综合整治项目管理制度，简化审批程序，提高效率。采取自下而上自主申报、竞争性分配安排整治项目，对党委政府积极性高、资金有保障、后备资源有潜力、群众意愿高的地方先安排。要利用国土空间基础信息平台“一张图”等技术手段，对项目进行全程监管。

参考文献：

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[3] 陈丽, 杜诗劼, 易廷辉,等. 土地资源保护与可持续利用研究[J]. 2022,01:89-91.

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