浅谈行政法的城镇规划

浅谈行政法的城镇规划

蔡永钧

福建天衡联合律师事务所

摘要：有效发挥规划行政权的核心问题是寻求权力保障与行政效率的平衡点。作为行政法的城市规划应是积极的和有效率的，并应受到公众的有效制约。公众参与的有效性和规:划行政权的效率取决于规划过程的设置。为了更好地发挥规划的引导与控制作用，应明确区分法定规划和指导性规划。城市规划编制与实施既是增进和保障公共利益的过程，也是对私有财产的制约过程。

关键词：规划行政权；规划效率；法定规划

1城市规划的现实问题与复杂性

1.1城市规划的现实问题

我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》,但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征:重实体性内容的规范，轻行为实体的约束"。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的八大问题时提到,城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。作为对物质要素层面进行控制的城市规划，面对多元化的利益主体和投资主体的博弈，其作用显得十分乏力，规划调整的自由化随之产生。城市规划在处理个体案例时,要么因过于刚性而显得僵化，要么因自由裁量权过大而显得随意。

1.2城市规划的复杂性

要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识:①产权的多元化带来了利益的多元化;②未来的不确定性;③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力;④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。

2积极行政与有效制约

2.1宏观调控与政府职能

城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争,维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展。

2.2积极行政与制约机制

积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为:“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展"。

3权利保障与行政效率

3.1产权保护与公众利益

在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。

3.2权利保障与行政效率

在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率。 效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为-种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源"(张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序。 英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。

4城市规划过程

城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论， 城市规划过程可被定义为:城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。

5法定规划

法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划;又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离;同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。

参考文献

[1]张刚. 公共管理学引论[M].杭州:浙江大学出版社，2003.

[2]姚昭晖.从目前的问题谈规划管理体制改革[J].城市规划，2004，(7).

[3]于 立.后现代社会的城市规划:不确定性和多样性[J]. 国外城市规划，2005，(2).

[4]梁鹤年.开发管理和表性规划[J].城市规划，2000，(3).

[5]张萍.加强城市规划法规的程序性-对我国规划法规修订的思考[J].城

市规划，2000，(3).