“生态文明”视角下大都市周边生态势能高地绿色发展策略探讨——以东莞水乡为例

杨宏韬 1 谢坤悠 2

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东广州 510290

摘要：随着十九大提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，生态文明建设已成为城市发展的重要内容。文章提出了大都市周边生态势能高地的概念，其临近大都市、生态基底优良，具有区位潜能大、生态资源优渥的双重优势，在“传统发展”和“绿色发展”路径选择上矛盾更加尖锐，是生态文明建设的重中之重，因此具有代表意义。文章对此类地区面临的发展问题、发展趋势进行归纳总结，并以东莞水乡为典型案例进行详细探讨。文章梳理其发展概况，围绕国家水乡生态文明建设示范区、粤港澳优质生活圈的特色区域定位目标，从产业培育、生态修复、价值构建三方面探讨了东莞水乡的绿色发展策略，以期为类似的大都市周边生态势能高地探索绿色发展道路提供一些思路。

关键词：生态文明；粤港澳大湾区；东莞水乡；绿色发展

0 引言

党的十八大首次将“生态文明”纳入“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，十九大进一步提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。生态文明建设已经成为城市发展的重要内容之一。

大都市周边生态势能高地是指位于超大城市、特大城市郊区且生态资源禀赋优渥的区域，它们往往面临环境污染和经济发展相对落后的双重困境。2017年东莞市将洪梅镇、望牛墩镇、道滘镇、麻涌镇、中堂镇五镇划分为水乡新城片区（即本文所指的东莞水乡）。东莞水乡是粤港澳大湾区中典型的大都市周边生态势能高地之一，它是珠江东岸唯一水乡，也是粤港澳大湾区水域面积最大的水乡，河网密度达¹.9km/km²，肩负着东莞市生态文明建设的重任。

基于以上认识，本文将以东莞水乡为例，结合粤港澳大湾区建设的历史机遇，从生态文明的视角对东莞水乡的发展提出一些策略，以期为像东莞水乡这样的大都市周边生态势能高地探索绿色道路提供一些思路。

1 大都市周边生态势能高地的定义

大都市周边生态势能高地指位于超大城市、特大城市或大城市的郊区且生态资源禀赋优渥的区域，是大都市郊区的一种特殊类型。“大都市”是指地理学意义上这些超大城市、特大城市人口集聚和城市建设的空间范围。“周边”意味着其临近大都市，与大都市之间有密切联系。“生态势能高地”则蕴含了其生态基底优良，自然资源丰富的特殊性。

大都市周边生态势能高地是生态文明建设的重点区域。不同自然资源禀赋的地区，生态文明建设的侧重点也有所不同，而大都市周边生态势能高地由于自然资源禀赋优渥，能比较全面地反映生态文明建设的各项要求，因此需要给予更多关注。

2 大都市周边生态势能高地的发展问题

按照生态文明阶段论的看法¹，可以把大都市周边生态势能高地的发展阶段分为“农业文明”、“工业文明”和“生态文明”三个阶段。在农业文明阶段，人依附于大自然，以农业生活为主；在工业文明阶段，人与大自然对立，以工业生产为主；在生态文明阶段，人与自然和谐相处，追求绿色可持续生产生活。大都市周边生态势能高地在“农业文明-工业文明-生态文明”三个阶段的发展中呈现出四大发展问题。

2.1 产业发展遇到瓶颈

一些生态势能高地在利用本身自然资源发展的历程中，面临产业发展不可持续的问题。德国鲁尔区内有埃姆舍尔河、鲁尔河、利珀河等多条重要河流，水源充沛；地下蕴含丰富的煤碳资源，自然资源禀赋优越。在迈向工业文明阶段的过程中，鲁尔区不断消耗自然资源，20世纪50年代成为欧洲最大的煤炭、钢铁重工业区。但是随着煤炭开采的进行，鲁尔区面临资源枯竭的困境，如何让产业发展可持续成为实现绿色发展的核心问题。

2.2 生态环境破坏严重

“先污染后治理”的模式导致了生态环境恶化。例如东京都周边典型的生态势能高地——川崎市，原本拥有丰富的港湾生态资源，但是为了经济发展，大量填海造陆，牺牲原有生态岸线，发展石油化学、钢铁、汽车制造等重工业，把临海地区变成了大规模工厂的聚集地。由于环境污染严重，川崎被称为“哮喘之街”²，并引发多次激烈的公害抗议活动。如何在保护生态，减少环境污染成为实现绿色发展的原则性问题。

2.3 发展价值尚未统一

在“经济价值”优先观念指导下，“社会价值”、“生态价值”、“经济价值”三大价值相互割裂、对立，没有形成“生态-社会-经济”价值一体化的观念。例如改革开放前，顺德是广州市周边一个传统的水乡，自然生态环境优美，以桑基鱼塘、果基鱼塘、蔗基鱼塘等多种基塘农业闻名。农田和基塘不仅担负了粮食、果蔬、水产品生产的重任，也提供了大量公共的生态开敞空间，为候鸟提供了栖息地，提供了多种复合价值。但是在“经济价值”驱动下，农田和基塘上盖起了工厂、住宅，一些原本生态景观丰富的公共水岸被工厂私有化，绿色开敞的公共空间大量减少，“生态价值”“社会价值”被遗忘。如何建构“生态-社会-经济”复合价值观念并探索实施路径成为实现绿色发展的指导性问题。

2.4 制度建设相对滞后

制度建设包含多方面，如区域统筹、生态补偿、存量更新等体制机制。区域统筹方面，由于政治力量将地理学意义上完整统一的生态势能高地切分为各自独立的行政单元，各行政单元只重视自己区域内的发展而忽视了区域整体环境的恶化。生态补偿机制方面，例如顺德西南片区保留了较多基塘、农田，为保持区域生态良好做出了重要贡献，但存在生态补偿力度薄弱、补偿标准缺乏科学依据、补偿资金渠道单一等问题。存量更新方面由于机制不完善，容易陷入就地块论地块的困境，难以促成用地集中布置，以获得更高生态效益。如何创新体制机制建设成为实现绿色发展的根本性问题。

3 大都市周边生态势能高地绿色发展策略——东莞水乡

东莞水乡是珠江东岸唯一水乡，也是粤港澳大湾区中水域面积最大的水乡，肩负着东莞市生态文明建设的重任。分析东莞水乡的发展挑战与机遇并为其提出绿色发展策略对于其它类似大都市周边生态势能高地具有一定借鉴意义。

3.1 东莞水乡的发展概况

东莞水乡地处东莞市域西北部，与广州接壤，区域内有东江北干流和南支流，水网密布，包含洪梅镇、望牛墩镇、道滘镇、麻涌镇、中堂镇五镇 。

东莞水乡的水、田、湿地等自然资源丰富，是珠江东岸唯一水乡，粤港澳大湾区重要的生态势能高地之一，目前是东莞市人口相对较少、经济发展相对滞后的区域。

3.2 东莞水乡的发展挑战与机遇

3.2.1 挑战：低层次村镇工业化不可持续

1）开发主体分散，村镇之间竞争大于合作，难以形成东莞水乡的核心竞争力

市直管镇体制提高了东莞市镇街的自主权，但是也导致了开发主体分散，村镇之间竞争激烈合作不足的问题。2015年成立了东莞水乡特色发展经济区管委会，在市级层面负责十镇一港的统筹工作，并与下设镇一级水乡办进行工作对接。但是在协调市直部门、统筹镇（街）等实际运作上，面临着有效统筹手段不足、常态化协调机制不多等诸多问题，使推动工作掣肘重重³。除了水乡管委会自身职能定位还未完善的原因之外，还因为村镇之间长期竞争，村镇开发主体往往只关注自身短期利益，忽视水乡片区长期整体发展利益。在村镇之间竞争大于合作的条件下，东莞水乡难以提供适合大型企业、新兴产业发展所需的用地规模。

2）土地利用低效，承担全市生态保护、基本农田保护的重责，开发建设面临挑战

在长期粗放增长模式下，东莞水乡产生许多存量低效建设用地。根据三调结果，东莞水乡五镇低效用地总面积达51.56km²，占建设用地的比例高达43.81%；以中堂为例，低效用地占比超过50%，其中有约1/3为低效工业用地。此外，东莞水乡还承担约7万亩永久基本农田任务，约占全市总任务23%。双重压力下，东莞水乡的开发建设面临巨大挑战。

3）水体污染治理形势严峻，滨水空间建设品质低下，水乡生态亟待修复

东莞水乡共有河流213条，总长度508km，其中外江15条，内河涌198条。经过东莞市水环境治理工作，水质有所好转，但还有轻度黑臭以上河涌70余。从空间分布上来看，这些V类、劣V类的黑臭河涌绝大部分属于村镇管辖河道。2019年东莞水乡近33%滨水岸线被工厂、码头占用，滨水空间建设品质不足，水乡生态亟待修复。

3.2.2 机遇：湾区时代赋能水乡生态文明建设

轨 道交通建设将重构水乡的区位优势。随着穗莞深城际铁路、佛莞惠城轨的建设，东莞西站将成为湾区“井字形”骨干网中四大枢纽地区之一：西承广州南站，向东辐射莞惠，北接白云国际机场，南达深圳国际机场、香港国际机场（图1）。同时它还是东莞市地铁1号线北起点站，届时将联通广深两大都市的地铁网络。城际铁路将为水乡汇聚国内国际资源，地铁轨道则为水乡有效利用国内国际资源提供了基础条件。

3.3 东莞水乡的绿色发展策略

针对东莞水乡低层次村镇工业化不可持续带来的开发主体分散、用地低效、环境污染等系列问题，立足于水乡的发展机遇，建议东莞水乡可以从产业培育、生态修复、价值构建、制度创新四大绿色发展策略着手，创建国家水乡生态文明建设示范区、粤港澳优质生活圈的特色区域。

3.3.1 产业培育策略：利用生态势能高地临近大都市和生态资源的优势导入产业

1）把握穗莞合作战略平台机遇，引进战略新兴产业

随着地铁1号线、穗莞深城际、佛莞惠城际等轨道交通建设和莲花山跨江通道建设，东莞水乡将成为广州市联系更加紧密。建议东莞水乡加强与广州东部工业区、广州科学城与广州中新知识城建设的互动。充分发挥轨道交通站点优势，对水乡新城、望牛墩TOD、麻涌TOD、北海仔产业园等重大平台引入高端新型电子信息、新材料、生物制药等战略新兴产业。

2）打造剑桥式科研小镇，培育科研创新力量。

双循环经济驱动格局下，培育科研创新力量不仅是东莞水乡发展破局的关键，也是东莞市制胜未来的关键。东莞市将在滨海湾新区建立“大湾区大学”，东莞水乡应该发挥生态本底优良的优势，建设具有国际水平的城市空间品质，抓住轨道交通建设带来的区位红利，争取建立“大湾区大学”分校，并围绕其布置高新科研机构，加强和港澳台地区的合作，打造剑桥式科研小镇。

3.3.2 生态修复策略：维育生态势能高地自然资源优势

1）围绕“水—岸”两条线索开展生态修复

建议围绕水环境治理、滨江岸线整治两条线索统筹推进生态修复工作，针对生产岸线、生活岸线、生态岸线等不同类型，采用不同生态修复方法。创新使用多种生态修复技术、采用复合堤岸设计，营造充满舒适性、文化性、趣味性的国际水岸空间品质。建议水乡可以学习新加坡河两岸的做法，利益水岸资源汇聚商业商务、文化娱乐、旅游休闲设施，打造城市生态触媒，带动城市片区发展。

2）实施减量城市更新，统筹存量用地退出

东莞水乡2019年建设用地123.9平方公里，国土开发强度46.6%，水乡已经进入存量更新时代。建议水乡管委会联合市级政府出台鼓励政策，引导更新改造的低效用地集中连片布局，避免就地块论地块的存量更新模式。自上而下划定存量更新片区类型：全面改造区域、微更新改造区域、减量更新改造区域等。

3.3.3 价值构建策略：建构生态势能高地“生态-社会-经济”价值体系

1）以湿地公园为核心，构建“生态-社会-经济”复合价值体系

基塘农业和生态滩涂是东莞水乡分布最为广泛的生态空间，水乡具有建立以湿地公园为核心的城市公园体系基础。例如华阳湖国家生态湿地公园现状周边用地多为旧村、工业厂房，未来可采用POD(Park-Oriented Development)⁴发展模式，以湿地公园作为城市生态触媒，围绕其打造水乡特色产业生活圈，构建“生态-社会-经济”复合价值体系。

2）发展多样化都市农业，挖掘农业空间的“生态-社会-经济”复合价值

东莞水乡承担近7万亩基本农田建设的任务，要打破以往就农业论农业的看法，看到农业空间的“社会-生态”价值。农业空间不仅有生产蔬菜、粮食等生产功能，还有旅游、科研、教育等经济功能；一定规模的农业空间还可作为景观格局中的“斑块”、“廊道”或“基质”，为城市提供一定生态功能。建议在用地整备时，把农业空间和生产、生态、生活空间统筹考虑，发展多样化的都市农业（图2：以家庭农场为核心的休闲观光带动模式、以农业园区为核心的规模化种植模式、以农业龙头企业联合个体农户的产业化经营推动等模式）。把农业景观作为新型城市公园引入城市，让农业生态融入城市。

图2 农业空间的“生态-社会-经济”价值体系示意图（来源：自绘）

4 结语

在生态文明的时代背景下，充分发挥生态资源的“生态-社会-经济”价值，生态资源将不再是经济发展的掣肘而是经济发展的引擎。东莞水乡新城片区依靠自身优良的生态资源本底和临近广深大都市的区位优势，具有新一轮城市发展的巨大潜能。本文认为东莞水乡的绿色发展应把握好产业培育、生态修复、价值构建三大绿色发展要点。

参考文献

[1]俞可平.科学发展观与生态文明[J].马克思主义与现实,2005(04):4-5.

[2]长田麻子.环境污染治理下的“工、商、住”共存——日本川崎地区产业升级与转型的案例[J].公共治理评论,2014(02):39-49.

[3]彭建东,冯国栋,王晶晶.跨域治理视角下的东莞水乡特色经济发展区行政管理体制探究[J].城市建筑,2019,1⁶(26):94-95.

[4]林凯旋,倪佳佳,周敏.公园城市的思想溯源、价值认知与规划路径[J].规划师,2020,36(15):19-24.