以“生态修复和产业更新”为导向的农村土地整理思路探索——以成都市双流区九江街道成新蒲以北区域村规划为例

唐成

四川新城汇景规划设计有限公司

摘要：本研究片区位于《成都市生态守护控制规划》确定的城市重要生态绿隔区和一级通风廊道内，是周边区域重要的生态缓冲带和生态涵养区。在成都市“公园城市”和“乡村振兴”的战略要求下，为保证城市通风效率和生态安全，本研究提出“锁定基量、实施减量、优化存量、严控增量、提高质量”的集体土地整理思路，以土地利用结构优化促进产业结构调整和城市功能完善，提升片区内八个村/社区的土地价值，促双流九江街道实现“生态优先、创新驱动、转型发展、生活富裕”的目标。

关键词：村规划、整村统筹、土地整治、成都市、乡村振兴、公园城市

正文：

一、片区现状及研究背景

本文研究的片区位于成都市双流区九江街道成新蒲快速路以北，东至环城生态区（锦城公园）、西至九江街道行政区界、南至成新蒲快速路、北至双流区行政边界，总面积14.25平方公里。本片区是双流城镇建设区外的乡村地区，由龙池社区、大井社区、石井社区、邹家场社区、石牛社区、马家寺社区、万家社区、通江社区等八个涉农社区构成。根据“七普”数据，本片区的户籍人口约为12374人，但片区内集聚大量外来务工人员，常住人口已达约3.5万人。

从现状建设情况来看，由于片区所处区位交通十分便利且又位于多个城区交界的位置，2005年前后，由香港九龙贸易公司牵头本土多家企业，组建成都双流九龙投资有限公司，借鉴成都蛟龙港工业港（双流）成功经验，投资约20亿元在片区内兴建成都双流九龙工业港开发园区。而后，随着成新蒲快速路的贯通，片区内的工业企业规模逐步扩大，至2008年，九龙、大井和铁门三大园区基本成型，在2014年前后，片区建设用地达到峰值，内部已经集聚大量制造鞋、衣服、家具、建材、机械等制造企业和众多仓储物流企业。近期经过对该片区进行详细摸排和调查，现存共约405家企业，且大部分为占用集体土地的“三无”企业，且一直未纳入城镇集中建设区范围；除个别项目外，其余大部分工业企业都属于违规建设。

依据《成都市生态守护控制规划》和《成都市国土空间总体规划（2019-2035）》（公示稿），该片区的八个涉农社区均位于成都市“重要生态绿隔区”和“一级通风廊道”内，是城市重要的生态缓冲带和生态涵养区，但占国土用地面积45%的建设空间和大量的低效工业物流企业的集聚，已经严重的影响了城市的通风效率和生态安全。

二、发展困境与问题

基于对该片区现状的初步分析，研究确定以“问题导向”的分析方法来推进该片区的土地整理和村规划。通过实地调研和各方座谈，总结出以下4个方面的核心问题。

（一）高密度现状建设影响生态安全

该片区位于上位规划确定的一级通风廊道和重要绿隔区内。上位规划要求重要生态绿隔区内禁止建设除农村新型社区以外的各类工业、仓储物流、采矿等项目，但片区现状建设开发程度已经达到国土空间面积的45%，且“三无”工业用地占建设用地比例近1/3。据研究统计，按照重要绿隔区和成新蒲快速路200米生态控制的要求，区域内不符合规划要求的建设用地面积约为284.47公顷，建筑面积约为341.36万平方米，建设用途主要为工业、仓储物流、库房和商贸市场等。

（二）房东经济至上加重地区发展矛盾

片区范围内本地村民以从事农业种植为生的人数较少，收入来源中很大部分为以自有住房、宅基地改造成厂房、住房出租和部分农用地流转为主，同时村民还可以在开设的工厂内务工赚取收入。经初步核算，村民户均总收入可达20—30万元/年，其中“房东经济”占总收入的70%以上。制造业的发展聚集孕育了房东经济，提高了村民的被动收入，多数村民不愿改变现状，难以自下而上推动对现有低端产业的转型升级工作。大量的外来企业、务工人员在区域内也造成了复杂的利益主体，区域内土地整理和产业更新协调工作更加困难。房东经济也因为区位、交通、建设条件等因素的差异，导致同一片区内，村民收入差距大，社会矛盾有加剧的趋势。

（三）低效现状产业发展不可持续

本区域内现状产业多为承接成都市中心城区外溢的传统产业，主要以家具、建材、机械、制衣、制鞋等加工制造和物流仓库企业为主，现状企业2020年总产值16.26亿元，平均亩均产出为41.42万元/亩，亩均产出不足50万元，企业土地产出效率低。片区内部企业地均产出低、税收贡献弱，企业主要依赖较低的土地成本存活，企业产品竞争力较弱，大部分企业缺乏战略目标和规模意识，这些产业实际上是不可持续的，也不符合成都市产业高质量发展的要求。

（四）片区更新面临巨大的拆迁成本

从现行规划来看，本区域诸多现状建设大多不符合上位规划的要求，但这些现状建设有其产生的历史背景。当前，为了服务于区域生态保护的大局，需要对本区域进行生态修复和产业更新，片区的更新一方面要考虑本地村民的收益损失，又要考虑现状企业、从业人员及相关利益主体的合法权益，势必面临较大的拆迁成本。经测算，片区如实施“全拆全建”的粗放式土地整理，共需拆迁安置资金约为153亿元，亩均拆迁成本约为71万元/亩；片区开发收益估测为107亿元，收益与成本差为-46亿元。

综上所述，如按现有政策和传统思路对片区实施粗放式的土地整理，势必解决不了根本问题，且实施难度也很大，基本不具有可操作性和实施性。所以，本研究提出借鉴深圳土地整备计划、广州“三旧”改造¹、福建留地安置的实践探索和上海郊野单元规划的实践和探索经验，以片区生态修复、产业更新和院落改造的方式来解决片区发展的诸多问题。

三、路径探索

在片区土地整理思路探索上，研究提出“片区统筹的发展模式”“减量与增效并重，建立长效‘造血机制’”和“分类、分区和分期实施策略”三大路径设计。

（一）片区统筹的发展模式

片区统筹是借鉴深圳“整村统筹”模式提出，是在农村进城化过程中，采取的一种综合发展理念。这种理念的内涵为按一定的行政管理辖区，整体考虑该区域的发展，将现在与未来发展路径有机对接起来，通过对制约发展的各类限制因素进行统筹协调处理，综合考虑该区域的自然、人文、社会、经济发展的纽带和联系，积极调动规划、土地、行政、法律、社会、政策等多种手段，实现整个区域深度可持续发展。²

本次研究将九江成新蒲快速路以北区域（8个村/社区）作为一个片区进行统筹规划。本研究提出的片区统筹作为一种发展理念，实现的不仅是一个或几个村落的建筑重建，还包涵了历史传承、文化延续、经济发展、利益完善、社会治理、环境提升等内容。³

（二）减量与增效并重，建立长效“造血机制”

一个地域、一个片区、一个城市的竞争力尤其是国际竞争力，是与其具备的高品质生态环境联系在一起的。作为“国际空港”的双流区，要进一步满足发展要求、提升竞争力，就必须实现农村土地利用和城市发展的相融合，推动近郊农业的多功能转变。除了促进农村经济产业转型发展和农民增收，还要采取一定有效措施强化地区土地的生态和服务功能。而实现这些是对土地的科学布局与整治，基本目标是实现集体建设用地的“减量化”和“增值化”。因此，在生态优先的前提下，“减量”和“增效”是本次片区土地整理的核心任务。

“减量化”是核心目标和工作基础

现状建设用地的减量是本次规划的核心目标之一，减量化是指对集建区外散乱、废弃、损毁、闲置、低效的现状建设用地进行拆除复垦或更新利用⁴，以达到现状低效建设用地减量的土地整治活动。本次研究片区内的减量对象主要是工矿仓储用地和农村居民点，也包括一部分的其他建设用地。此外，还需结合上位规划，重点对“三线”（市政道路、铁路、高压线）、河流保护区、生态控制带、垃圾处理等大型市政项目规划控制范围内的建设用地进行合理的归并腾挪和减量。

“增值化”关注集体经济发展

“减量化”是建立一种城乡内涵式增长模式，通过提高土地效率，保护可持续发展战略空间的必然选择，其实质是利益的再调整。所谓的减量并非只是为了减少建设用地总量，而是对存量建设用地的布局调整，即减少现状低效散布的建设用地，而在集建区内（或类集建区内）增加一定面积的高效、高质建设用地。在集建区外现状建设用地“减量化”的同时，必须将建设用地的减量与农村集体经济组织利益的增量相挂钩，盘活农村集体资产，建立长效“造血机制”⁵，保障农民利益、企业利益和公共利益，平衡各类成本。

（三）分类、分区和分期实施策略

本次研究拟定以“数据为底、科学分析、分类施策”的工作原则。通过建立片区内的现状用地、企业经营状况、环境影响、从业人口密度、土地手续、企业三废、生产效率等多个维度的数据库，综合评判，将现状建设用地分类分批整治。提出“依规拆除一批、整治保留一批、空间改造一批、产业置换一批、适度新建一批”的实施策略，有序引导该片区的土地整理工作。在保证满足通风廊道建设要求的前提下有序清理现状建设，逐步实现片区和周边区域土地价值的提升，从区域共荣角度实现经济利益的平衡。

图 1分类实施策略示意图

四、工作方法

（一）依据建设现状，制定“拆、留、改、建”详细工作方案

“拆”：即“减量化”，是指依规对严重影响通风效率和生态安全的建设用地进行拆除复垦。主要包括一是市政控制廊道的减量（交通、环城生态区、环保发电站、高压走廊），二是低效建设用地的减量化（库房、堆场、采矿用地），三是零散建设用地减量化（零散的住宅用地、零散的工业用地、零散的商业用地等），四是环境污染工矿企业的建设用地的减量化。减量化后，为了平衡资金缺口和持续壮大集体经济组织，借鉴福建省“留地安置”政策，在原有出让、划拨和作价入股利用方式外，创设一种“留拨”的供地方式，专门“留拨”给被征地农民和集体，保障被征地农民和集体长期受益。⁶

“留、改”：指减量化（或者拆除用地明确后），剩余的用地就是存量用地。对于存量用地，研究提出“城乡住房按照场镇街区改造”“特色院落改造”和“田园社区改造”等方式进行“微更新”，提升片区内的宜居品质。同时促进存量低效产业用地的盘活利用和二次开发，形成专业性产业园区，鼓励提高开发强度，促进技术升级和产能增加，引导产业转型升级。合理布局农创、科创、文创类产业，增加公共服务配套，完善园区和社区生活生态功能。

“建”：指为了实现动拆迁资金平衡和建立长效的集体“造血”机制，本研究按照成都市农村集体土地建设的相关政策的要求，新增经营性产业项目，并结合“拆、留、改”工作方案整理出的指标和土地，进行整体产业项目打造运营，盘活农村集体资产，建立长效“造血机制”。

（二）“五量用地”⁷明确土地整理思路

贯彻成都市“公园城市”“乡村振兴”总体战略，深化土地管理体制机制改革，借鉴上海郊野单元规划创新实践，以“拆、留、改、建”详细工作方案为基础，提出“锁定基量、实施减量、优化存量、严控增量、提高质量”的土地管理思路，以促进片区土地利用结构优化和产业结构调整，提升区域土地价值，促进双流九江街道实现“生态优先、创新驱动、转型发展、生活富裕”的目标。

锁定基量：以土地“三调”为现状基础，对片区范围内的现状建设用地进行锁定，作为实施“拆、留、改、建”的工作的数据基础。同时，强化“底线”思维，严守耕地和生态用地底线。全面落实生态控制守护规划和一级通风廊道规划，维护生态战略空间和城市安全资源，保障生态文明建设，促进成都和双流绿色发展。

实施减量：以锁定的现状建设量为基础，按照“控制廊道、腾退低效、清理零散、严控污染”的原则，对规划范围内现状建设用地实施减量，并将部分整理出的建设指标用于新增安置点和经营性项目开发建设。逐步推行“留拨”供地方式，将整理的土地和指标部分用于集体长期受益，建立“造血机制”，逐步壮大集体经济组织。

优化存量：优化城乡建设用地布局和结构，推动存量用地更新，研究主要采取渐进式的“微更新”的策略，分别针对城乡住宅、产业用地和公服市政设施，采取不同的更新改造策略。

严控增量：按照相关土地整理政策进行集体建设用地指标整理。整合后建设指标，应优先保证市政基础设施、公共基础设施和民生工程用地建设。与此同时，给予实施减量化的村集体部分出让地块作为“留拨”地块，供集体经济组织统一经营管理，经营收益通过年终分红等形式发放。

提高质量：一方面大幅降低工业用地比重，实施产业集中集聚，提高产出效率；同时通过扩大“田、林、园、水”等大系统生态空间，提升城市生态品质，提高公共服务用地占比，加大基础设施和公共开发空间的建设力度，提升公共空间品质，完善片区的“生态缓冲、生态涵养、生态效益、生态产出”功能。

（三）把握乡村振兴和公园城市战略，提出“九江生态整治方案”

深入分析本区域的区位特征及周边城市化地区的消费倾向，将区域整体定位为“航空经济之都活力绿心、生态风廊创智乡村后花园”，通过引入高效新产业、淘汰低效旧产业，实现片区生态效益的提升和集体经济组织的壮大。落实成都市乡村振兴战略和公园城市建设理念，制定“九江生态整治方案”的城乡融合单元，形成“田园社区+创新园区+田园综合体+生态绿楔”的创新型城乡融合单元模型。探索生态绿隔区发展新模式，实施全域土地整治和生态移民措施，寻求生态功能与产业功能的融合，推动“人、城、境、业”融合发展。

（四）对接环城生态区，主动融入天府绿道体系

以片区内生态绿契和田园基底为依托，坚持人与自然和谐共生，建设展现九江文化、体现国际空港水准的特色绿道体系，将片区内的生态田园社区、田园综合体、创新园区与环城生态区（锦城公园）无缝衔接。片区内建设区域和社区两级绿道，以区域绿道为骨架，实现与周边城区和环城生态区的快速联系，主动融入天府绿道，同时加强与城市公交、地铁等公共交通网络的便捷换乘；以社区级绿道为补充，保障居民通勤通学绿道安全，同时通过社区绿道串联城乡公共开敞空间、特色景点，不断丰富居民健康绿色活动，拉高宜居生活品质，提升公园城市整体形象。

（五）坚持以城带乡、以乡促城“双轮驱动”，撬动区域整体价值提升

政府先期投入资金，提升片区内道路、市政、公共服务设施等基础设施水平，引导乡村产业投资方进入、融合公园城市理念整体推动片区生产、生活、生态协调发展。通过政企的合作互动的方式，推动该片区提档更新建设工作，以市场企业为推动力，由政府政策进行保驾护航，全力推进九江成新蒲快速路以北区域的发展建设工作。

另一方面，通过对九江成新蒲快速路以北区域的更新改造工作，为周边城市片区营造出高品质的农商文旅体消费场景，进而提升土地价值，实现区域土地价值整体最大化，匹配“国际空港”的整体发展定位。

五、结论

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。提出生态优先、绿色发展，强调节约优先、保护优先、自然恢复为主，强化山水林田湖草是一个生命共同体的理念。这都为形成富有竞争力和可持续发展的国土空间格局夯实基础。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第六十七条规定县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。

2018年2月，习近平总书记视察四川，明确提出：“突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”。为落实总书记重要指示精神，成都市委市政府在两会期间提出，成都将聚焦高标准规划，加快建设美丽宜居公园城市。在新一轮国土空间总体规划编制时，成都明确提出建设“美丽宜居公园城市”，将通过优化城乡空间格局、重塑产业经济地理，努力塑造“开窗见田、推门见绿”的田园风光和大美公园城市形态。

九江街道成新蒲以北片区位于成都市“重要生态绿隔区”和“一级通风廊道”内，是城市重要的生态缓冲带和生态涵养区，也是双流区践行“公园城市”理念，建设“公园城市乡村表达”的示范区域。本研究在“航空经济之都活力绿心、生态风廊创智乡村后花园”的片区定位下，提出了“以新消费场景为重点打造都市近郊乡村公园，把‘风廊生态控制’转变成为‘绿心生态经济’”的发展思路，并依据建设现状制定详细的“拆、留、改、建”工作方案，探索生态绿隔区发展新模式，分批、分片、分类逐步推进八个涉农社区的土地整治，寻求生态功能与产业功能的融合，推动“人、城、境、业”融合发展。

参考文献

1叶晶晶，成片连片改造成为广州市“三旧”改造的重要模式［J］．建筑工程技术与设计，2015：019，4-4.

2戴小平，赖伟胜，仝兆远，潘立阳，程家昌．深圳存量更新规划实践探索：整村统筹土地整备模式与实务［M］．中国城市规划学会学术成果“中国城乡规划实践理论与典型案例”系列丛书第5卷．2019：053151，87.

3戴小平，赖伟胜，仝兆远，潘立阳，程家昌．深圳存量更新规划实践探索：整村统筹土地整备模式与实务［M］．中国城市规划学会学术成果“中国城乡规划实践理论与典型案例”系列丛书第5卷．2019：053151，87.

4上海自然资源与规划局（原上海市规划和国土资源管理局），上海市城市规划设计研究院．上海郊野单元规划探索和实践［M］．同济大学出版社，2015，116．

5上海自然资源与规划局（原上海市规划和国土资源管理局），上海市城市规划设计研究院．上海郊野单元规划探索和实践［M］．同济大学出版社，2015，109．

6林依标．福建省被征地农民留地安置的实践探索及政策建议［J］．农村经济问题，2014:35(8)，74-77．

7 庄少勤．上海“五量用地法”助城市转型升级［J］．中国国土资源报，2014：0129，005．

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