城镇化进程中镇政府职能转变研究

窦连静 李志坤

山东聊城， 252000，聊城市经开置业有限公司

摘 要：乡镇政府是我国政权组织中特有的最基层的一级政府，其管理服务的对象主要是中国农村和广大农民。乡镇政府在中国农村经济建设和社会发展中发挥着领导、决策、建设、管理、协调、服务、指导、执法等重要职能作用。改革开放以来，特别是中共十六大以来，中共中央、国务院提出实施城镇化战略，加快农村城镇化发展进程，正是基于中国现代化进程的考虑，从发展农村经济、增加农民收入、提高农民生活水平的高度来淦释中国“三农”问题的。乡镇政府在中国城镇化进程中的功能和作用极为重要。在社会主义市场经济条件下，转变乡镇政府职能势在必行。本文以镇为例，分析其在新的政治生态环境下政府职能转变中存在的问题，并有针对性的提出解决策略。

【关键词】政府；职能转变；研究

一、城镇化进程中镇政府职能转变背景

2008年中国进行了新一轮政府机构改革，改革的核心是“大部制”。所谓大部制，“是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的部门，在此基础上组建一个组织规模更大、职能范围更广、侧重于横向的宏观管理、战略和政策制定的大部门的管理体制”。大部制是发达国家在政府运行管理过程中的通行做法。本轮政府机构改革的目的，就是希望通过“大部制”的建立，推动行政管理体制完善，推进政府职能转变。中国的地方政府包括省、地(市)、县(市)、乡(镇)等四个层级。县(市)、乡(镇)政府作为基层地方政府，直接面对社会基层，与地方接触最为紧密，在社会政治、经济、文化等方面都具有稳定性功能。随着“撤乡并镇”和“省直管县”等改革新潮流的出现，基层政府的职能将更多地集中于维护一方稳定从而以提供偏重于民生保障为己任。

二、乡镇政府职能行使中存在的问题分析

1、服务职能难突出

乡镇职能的核心在于突出服务职能。镇政府政府处于政府体系最底层，直接面对基层社会，更应该突出直接服务职能。因为镇政府政府肩负着发展文化、教育、卫生、环境保护、基础设施等公共事业的重要职责。而当前农村的义务教育水平较低，远远跟不上城市的基础教育水平；农村基础设施落后，或者设施常年失修的状况长时间得不到有效缓解；农村治安环境得不到有效保障，农村犯罪率高；农村留守儿童和老人的生活难以得到照料等问题还大量存在。这些都要求镇政府加强对农村的公共服务水平，实现城乡基本公共服务均等化。

2、机构改革后人员职能难以确定

机构改革要精简人员，但分流下来的人员安置存在很大困难。首先，乡镇机构改革不同于上层政府机构改革，对下有管辖的部门，人员有分流的空间，人员分流后可以在下层就职，下级政府机构也必须吸收，镇政府下面没有可以分流人员的管辖机构，人员只能面向市场和社会进行分流。其次，对于机构改革要对分流人员所应付出的分流成本镇政府难以消化。分流的人员大部分没有编制，县级财政也没有相应的资金补偿，镇政府的财力也无力承受；很大部分被分流人员没有一技之长，难以自谋职业；而留下来，又与体制内的人员待遇相差太大，心里产生不平衡感，上访或者向镇政府要求解决待遇问题，形成不安定因素。

3、绩效考核不合理，公共服务缺位

所谓政府绩效考核，指的是高层公务人员对底层公务人员的日常工作以及整个部门的工作情况进行一定的评估，然后在此基础上对该行政部门的政绩进行评估。它最大的用处就体现在对行政部门的各项工作进行考量，发掘出其中需要改进的与发扬的地方，并给出一些实用的有指导性的建议。镇政府是在整个行政体系中最低的一级，它必须面临一年一度的行政考核。然而因为当前发展市场经济，以往对于这些基层政府进行考量的主要标准开始不太符合政府发展的需要，使得这些基层公务机关无法正确地行使职能，无法发挥社会公仆的作用，不利于政务流程的进一步改善。由于受到错误的政绩考核的影响，大部分基层公务机关为达到工作目的，直把目光放在高层指派的工作部分上还有硬性的考核标准上，一直只是目光短浅地放在一些短期的目标上。

三、乡镇机构改革存在问题的解决对策

1、明确界定乡镇政府的具体职能

对于当前的实际情况并没有太多的实践性意义，只能提供理论指导。例如，政府应积极建设农村公共设施，给民众提供更多的公共服务，在此项职能中，并没有清晰表述应该提供哪一些公共服务和建造什么设施。再例如，坚决放弃政府不该管的事，这就给当权者造成了极大的困扰，这个度是很难把握的，要将各个地区的权力划分清楚这是一件很难的事。特别是现在一直在提倡依法治国，要慢慢的使乡镇职能更加明确化，简单化，去除掉那些乡镇政府不能够履行的职能和不该由它承担的职能，等等。比如，现在的法律规定，行政执法权只能由县级以上政府拥有，因为乡镇机构不是法律规定的范围之中，所以，乡镇政府应将手中的行政执法权等从手中去除，上交给县级以上的政府，把义务教育的职能上交给相关的行政教育部门，把维护社会治安的责任上交给政法公安部门。

2、做好机构改革后人员分流工作

最新的公共管理研究成果指出，要将人当做资源看待，借助于提升人资管理的各个环节的敏捷性，使人潜在的能力得到有效的发挥，从而使人力资源的应用绩效得到提升。但是乡镇机构人员一直在农村基层单位进行工作，拥有非常丰富的农村工作经验，这本就是一种非常独特的资源，假设能将该部分资源具有的潜能有效地开发出来，肯定会促进农村经济的有效发展。但是，在镇政府部分进行改组的过程中，肯定会有冗余人员出现，而这部分的人通常都是技术人才，一要将其自身的作用有效的发挥，从而使农业现代化系统得到壮大和发挥。第二，借助于不同的方式来对这些成员进行安排。要从精简人员自身的实际状况为出发点，对这些人员进行分类安置，对于这些人中无法再在政府机构发挥其自身作用的人，要向其他兄弟单位推荐，让他到更适合的工作岗位中发挥自己的才华，从而使农村经济发展队伍添砖加瓦；对于这种具有非常强的能力的人，可以将其安排到农村工作相关的技术部门，从当前农村社会化服务系统薄弱的实际情况出发，构建市场需要的“农村信息服务系统”、“农民服务人”等组织机构，从而使农业生产经营服务业领域得到有效的发展，最终实现现代化新农村的高速发展。

3、建立科学的绩效考核体系，完善动力机制

科学化、有效的绩效考核机制，可以使得镇政府职员的量化管理得以实现，强化相关工作的有效实施，提升相关工作人员的发展与责任意识。但是在实施绩效考核的环节中，一定要突破传统单一的以经济建设认为作为考核的依据，而要根据构建服务型和民主法制型政府的标准，按照廉、绩、能、勤、德等层面来构建科学化、有效的绩效考核机制。考核的详细内容主要包括下面一些方面：乡镇社会保障开支和覆盖深度、生态环境保护及发展状况、社会公共服务基础设施的完备状况、农村医疗卫生的支出力度、社会的治安及稳定状况、乡村群众的权利保护状况、基层群众的年收入状况以及幸福度等等。从而按照社会经济发展要求，将传统的“一票否决制”的绩效考核方式彻底变革，实现向“现代服务型政府”的转换，进而使镇政府的官员能够切实对百姓负责任。

参考文献

[1]崔媛媛. 基础设施领域PPP模式推动我国政府职能转变的研究[D].南京大学,2017.

[2]杭琍. 我国城镇化进程中县级政府职能研究[D].东北师范大学,2019.

[3]程李华. 现代国家治理体系视阈下的政府职能转变[D].中共中央党校,2020