城乡规划过程中的环境绩效研究

城乡规划过程中的环境绩效研究

李会会

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摘要：在当前的国土空间规划体系中，物质空间营造往往是规划的重点，规划过程中缺乏对规划环境绩效的关注，导致规划指导的城市建设活动引发的环境问题屡见不鲜。究其原因，地方政府的土地财政倾向，规划编制、审批和实施过程中主体权责不清，部门之间缺乏协调，公众参与不够深入等都导致规划过程中对环境绩效关注的缺失。因此，可通过推动国土空间领域立法工作，完善相关领域法规体系，研究制定环境绩效协调清单，完善规委会制度设计，协调部分间职责，规划编制过程中划定环境管理单元，优化城市空间结构等途径，推动国土空间规划过程中环境效益实现。

关键词：国土空间规划；环境绩效

绩效即成绩、效益，在不同的角度看来，其概念包含多维度的含义，其实质上可以被视作结果与过程的统一。环境绩效指的是在人类活动过程中，各种环境管理手段带来的环境质量改善或优化的效果，是对人类环境管理手段的评价，可以有效修正当前的环境管理措施和指导人类的未来活动，其也是结果与过程的统一。国土空间环境绩效对经济社会和个人发展及生态环境十分重要。国土空间规划过程即五级三类国土空间规划编制和规划实施的总和。一方面，在现行规划制度背景下，本文希望通过对国土空间规划全过程的研究分析,从现实角度出发，探讨国土空间规划编制、审批和实施过程中环境绩效优化动力与途径，研究是否存在阻碍环境绩效实现的规划制度、政策与规划编制技术方面的问题，以期消除或降低城市经济社会发展给地区环境造成的负面影响，弱化人类活动对区域自然生态环境的破坏和干扰。另一方面，基于刚刚完成的规划机构改革及规划体系融合与重构的背景，本文试图寻找国土空间规划中环境绩效优化的途径，以期厘清规划的环境职能和责任，充实规划话语权^[1]。

一、国土空间规划中的环境绩效

规划（planning）作为一个“过程”而非某个规划成果（plan）或结果已然成为学术界、政策制定者和执行者的共识，规划是一个动态的过程，其涵盖了规划编制、规划审批和规划实施的全过程，其不仅仅是一门专业技术，更是一项政府行为，同时也是一项社会实践。因此，研究国土空间规划过程中的环境绩效问题，一方面要研究规划编制技术、方法，另一方面要研究规划审批、规划实施等过程。

环境绩效有多种分类方式，如果按照环境过程来进行划分，可分为生物层面、物质循环层面以及能源流动层面三个方面，其中生物层面的环境绩效主要体现在规划中生物多样性的绩效上^[2]。能源层面的环境绩效体现在规划过程中对能源的利用，其中包括水资源和电力资源等，资源能源的过度开采利用，也给生态环境带来一定的挑战^[3]。综合性地看待国土空间规划中环境绩效实现和优化的路径和存在的问题，以期有的放矢。国土空间规划是期望通过预设规划目标和试图控制未来行为来协调规划对象之间的相互作用关系，规划法律法规体系（顶层设施）、规划参与者（主体）均会对规划环境绩效的实现带来正面或负面的影响。

诚然，现代城市规划创立的目的之一就是为了解决工业革命带来的各种城市问题，无论是供水、污水处理、环卫、医院等基础设施建设，还是城市日照、住房条件改善，都是规划肩负的初心使命，环境绩效的有效实现是规划内在价值体系的体现。城市是一个复杂巨系统，利益群体庞杂、分化。城市环境保护主、城市其他政府部门、城市环境保护组织、企业、专家、公众等城市中不同的环境主体也持有不同的诉求，同时，在不同的发展阶段中，相同的城市环境主体对环境绩效实现可能也有着截然不同的考虑。

在国土空间规划体系改革后，由于新的配套的法律法规尚未出台，目前仍然沿用了以往城乡规划和土地利用规划等空间规划领域相关的法规体系、政策标准。作为顶层设计，规划法规体系从根本上确立了“四梁八柱”“五级三类”的国土空间规划体系。在当前的规划法律法规体系中，自上而下的环境目标传导易出现偏差，导致部分城市片面追求经济发展和城市野蛮扩张。我国环境绩效主管部门较多，政策执行和协调难度大。在我国当前政府机构设置中，能源利用绩效涉及多个部门，水环境绩效涉及环保、水利、渔政，大气环境绩效涉及环保、能源，土壤环境绩效涉及自然资源、环保等部门。不同的政府部门，往往各自设置了不同了规划环境绩效目标，部门之间缺乏协调和衔接机制和渠道。这直接导致了不同部分各自为政，其出台政策之间无法有效协调甚至相互冲突，导致下级政府无法执行，阻碍了环境绩效的有效实现。

二、国土空间规划中环境绩效实现的途径

加快推进国土空间规划立法工作。机构改革后，规划法规层面沿用的仍然是城乡规划法、土地管理法等既有法律法规，立法工作滞后于国土空间规划体系，与国家关于国土空间规划顶层设计不相适应。应制定出台国家层面的国土空间规划法，理顺现行空间规划法律法规关系，更好指导和规范国土空间规划制定和实施。在制定相关法律法规时，应关注如何改善或扭转在当前城市建设活动中我国地方政府推行的极为普遍的土地财政行为，研究适当提升土地征收赔偿标准和成本，在政府层面建立健全财事权相适应的财政税收制度，探索房产税征收办法，妥善开展试点工作。开展生态补偿机制方面的立法工作，推广完善生态机制，充分发挥政策的激励约束引导作用，积极开展试点。

制定规划环境绩效协调清单，厘清各主体环境责任。环境绩效的实现离不开自然资源、生态环境、建设、水利、农业农村等部门的相互协调，同时应厘清政府、企业、专家、公众等不同主体的责任权利。在自上而下的绩效空间分配上应通过组织机构优化等制度层面设计进行完善。规划制定和实施过程中应注重部门间相互协调。

进一步完善地方国土空间规划委员会制度，厘清规划委员会职责，制定详细的权利清单，理顺其与政府及相关部门的关系。国土空间规划委员会应在现有的城乡规划委员会和土地管理委员会基础上，整合相关职能，发挥平台功能，其成员构成除部分由职能机构工作人员担任外，应包括一定比例的相关专业专家和公众代表，公众代表应注重选择不同行业、职业、地区的代表参加，其代表不同利益群体的诉求，有助于实现各个阶层话语权的实现。推动规划师深入基层，普及公众规划教育，提高公众对规划工作的认识水平和重视程度，在规划过程中注重公众的全过程参与，最大限度地保障和实现规划的公共政策属性，实现公共利益最大化。

在规划编制过程中划定环境管理单元，明确单元环境容量和相应的管控措施，确定以环境单元为基础和空间载体的环境目标体系，把规划中的环境目标细化落实到与城市土地利用相适应的空间管控上。区域层面，应注重环境容量的确定，合理确定与环境容量相适应的城镇体系，制定区域能源、水资源、土地资源、碳排放等环境要素规划引导，构建区域生态格局。城市规划层面应注重低影响开发理念的应用，合理布局商业、公共服务等设施，合理控制城市规模，避免无序蔓延，优化城市形态和结构，推荐采用多组团多中心的组织模式。规划实施过程中，应充分发挥规委会平台作用，完善规划决策机制，推动规划实施过程中环境效益的实现。

结语：

以往我国国土空间规划的制定和实施中的生态化倾向与尝试和探索未能有改善城市环境质量，面临着全球性的复杂气候变化及自然资源环境条件的双重变化压力，有待进行优化和完善。本文从我国国土空间规划环境管理机构的政府职能设置视角，对当前我国基于规划实施组织管理制度的城市环境绩效评价和提升问题进行了分析，认为我国国土空间规划更注重对物质空间的规划设计，在规划实施过程中，缺乏具备充足的政策协调性管理能力的政府机构，难以有效协调多方利益，无法有效实现及评价规划带来的环境绩效。提出了完善规划法规体系、制定环境绩效协调清单、完善规委会制度设计等措施建议。

参考文献：

[1]萧敬豪,颜文涛. 职能视角下的城乡规划组织体系与环境绩效分析[C]. //2014(第九届)城市发展与规划大会论文集. 2014:1-5.

[2]吴一洲,吴次芳,李波,等. 城市规划控制绩效的时空演化及其机理探析——以北京1958-2004年间五次总体规划为例[J]. 城市规划,2013,37(7):33-41.

[3]江泓. 制度绩效与城市规划转型——一个新制度经济学视角的分析[J]. 现代城市研究,2015(12):110-114.