海绵城市建设PPP项目的运作模式与路径选择

海绵城市建设 PPP项目的运作模式与路径选择

韩笑 ¹、高原 ²

青岛北洋建筑设计有限公司 山东青岛 266000

【摘要】近几年，我国许多大中城市多次遭受暴雨和水涝灾害。水环境危机、水资源紧张、用水安全等问题也成为社会各界关注的热点。"海绵城市"概念应运而生，国家和地方政府也纷纷出台相关指导意见，推进海绵城市建设项目的实施。PPP模式作为财政部和国家发展改革委推进的地方政府公共服务改革的一项重大举措，在交通、水利、环保、市政等领域的PPP模式的应用取得了初步成效。

关键词：海绵城市；PPP模式；路径选择

0.引言

PPP模式（Public-Private-Partnership）的基本概念是指：通过公共部门（政府）与私人部门（企业）的合作，为社会提供优质公共产品和服务的商业模式。通过对比分析，各国PPP模式的共同特征是，民营企业参与建设、投资、经营管理，向政府或最终用户提供合同期服务质量的公共服务；同时，私人公司承担政府费用或使用费，取得相应报酬的合同规定的方法。但是从我国相关文件的描述和实际情况来看，与政府合作、代表商业力量的主体大多是国有企业或混合所有制企业。所以，在我国，政企合作一词比较准确。

PPP模式利用市场力量把专业领域转移给最优秀的企业，并把政府从政府并不擅长的具体工作中解放出来。它比传统建设模式有许多优点，为全国建设大型海绵城市提供了条件。2014年年底，财政部发布了《中央关于支持海绵城市建设试点工作的通知》，明确规定对一定比例的PPP示范城市实行10%的补贴基数。2015年10月，国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》。财政部于2016年4月发布了《城市管道专项资金绩效评价办法》，权重系数为70%-90%，进一步体现了国家对PPP模式的重视。

然而，由于海绵城市关系到洪水管理系统与城市水系统之间的关系十分复杂，各子系统的边界条件和责任主体不同。各国政府和企业决定了资金的收入模式，项目的总体计划和包装以及责任。不完整的要素，如所有权、业绩评估与评估、风险承担协议等，是很容易考虑的。若不深入研究当地实际，单纯考虑项目难点和问题，海绵城市PPP模式的应用就难以实现。怎样才能保证PPP项目对社会资本的吸引力，满足政府和公众对海绵城市建设的期望，需要充分认识PPP项目的特点，识别存在的主要问题和障碍。因此本文对海绵城市建设PPP项目的运作模式与路径选择进行了分析。

2.海绵城市内涵及其PPP模式的特点

2.1海绵城市内涵及PPP应用

明确海绵城市的内涵和系统构成是分析PPP模式特征的基础。一般而言，海绵城市建设包括三个基本要素：低影响开发系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统三个相互补充、相互依存的重要基础元素组成。但我国海绵城市工程的规模并不大。在10平方公里以上的大型工程中，涉及许多复杂的防洪问题。所以，目前海绵城市建设往往涉及到河流处理、溢流等综合工程。但是，如何解决城市径流污染、排水、防涝、缺水等雨洪问题是海绵城市建设的核心。

从我国海绵城市建设的主要子系统、典型工程和专业来看，海绵城市所涉及的项目是多目标、多系统、复杂、特色、交叉等。对不同性质的PPP项目，其项目运作流程、风险分担机制、利润分配机制等方面存在差异。作者归纳了目前海绵整体工程中几种具有代表性的城市建设类型(开发地块、市政管网、综合流域整治)，并对PPP相关主体、运营模式和风险回报机制进行了比较。

总之，在海绵城市推进PPP模式的过程中，要结合海绵城市建设项目最突出的特点和PPP模式，针对典型问题提供科学合理的“个性化服务”。

2.2海绵城市PPP模式常见问题及应对措施

2.1.划分职责的困难

（1）海绵城市建设具有跨专业、跨学科、综合性强的特点。建筑工程一般会同时涉及市政、园林、环保、规划等多个职能部门，各职能部门的意见和要求并不完全一致。对海绵城市PPP项目进行审批的时间较长，各职能部门职责分工难以明确。

（2）项目周边污染治理不力，责任不明。比如，PPP项目外流域对流域水质和水量的影响，如流域上游污染物的排放等，会影响流域治理的效果。PPP项目存在着边界条件不明确、责任不明确的问题，给政府和企业的绩效考核埋下了隐患。

2.2.项目包范围难确定

整体表现为打包依据不清晰、打包范围不合理，具体表现为：

（1）项目划分过于分散，不利于理解海绵城市建设理念，造成海绵城市建设体系的破坏。未体现排水系统总体规划理念，或只考虑污水处理而不考虑截流管网建设；或考虑对雨水径流进行控制，但没有水资源和水生生态目标；即使对水资源，对水生状态的处理也不考虑城市防洪问题。

（2）项目未按汇水分区进行打包。在海绵城市PPP项目中，由于关系不明确，建设内容针对性不强，规划子系统的划分导致流域间缺乏科学合理的联系。

2.3.制定绩效指标困难

评价指标是海绵城市建设的重点和难点。当前，海绵城市项目评价指标多为同质化。仅仅照搬《海绵城市建设绩效评价与考核指标》(试行)，缺少根据具体建设目标因地制宜来设置适合的海绵城市绩效考核指标，如：

（1）业绩评价不符合建设内容。业绩评估方案难以制定，对未来绩效风险缺乏明确的认识。

（2）指标缺乏可测试性。尽管制定了海绵评价指标，但是没有合理的监测与评价方案，缺少能实现有效评价的组织技术支持，评价指标毫无用处。

（3）评价指标没有考虑时间维度。伴随着海绵城市专项规划和海绵工程建设的推进，海绵城市评价指标亟待调整。随着海绵工程各子项目的竣工及周边建设规划的实施，全年径流控制率、水环境、水质等考核指标应逐年增加或调整。

2.4.创新项目很难获利

PPP项目的共同收益机制包括使用费、政府收费和政府缺口补贴。

海绵城市建设项目通常很少涉及到用户付费，海绵城市PPP的回报机制一般是政府付费。因为海绵城市合作收入机制单一，完全依靠政府补贴。项目收益的可持续性和稳定性受到区域经济发展、地方政府财力等多方面因素的影响。另一方面，低档管理项目缺乏激发社会资本发挥创造性、主观能动性的内在激励机制，对项目竞争力有一定的影响，难以充分利用资金、技术、经营资源和社会资本。

3.海绵城市建设PPP项目的路径选择分析

3.1健全法制，建立健全体制机制

建立健全 PPP项目的相关制度和机制，有利于提高 PPP模式的效率，确保 PPP项目的可持续性。一方面，要建立公平有效的风险分担与利益协调机制，以公平公正的谈判协商为基础，建立合理的风险分担和利益分配结构；根据收益原则，考虑相应承担的风险，使风险、收益与各主体自身的能力相匹配。第二，完善准入机制，建立灵活、方便的退出机制。各地应做好资金投入和资金承受能力的可行性评价与评价，选择优质项目和优质企业采用 PPP模式。对于不愿意继续参与 PPP项目、管理运营低效、无承包意愿或能力不足的社会资本，可以提供合法、市场和便利的退出渠道。

3.2培养契约精神，增强主体间的信任

PPP模式的更广泛的应用与发展，除了法律的高度合法化外，还需要以诚信的商业文化和契约精神为基础。在政府部门、私营部门和公众之间有多种契约关系。每一位参加者都应清楚自己在项目中的位置，与 NGO达成协议，政府应以“平等民事主体”的身份与非政府主体签订协议，共同协作。

第一，加强合同管理。通过及时总结管理经验，完善合同条款的细化，逐步形成一批科学合理、规范可行的合同文本。强化实习法律和合同管理培训，使各方牢固树立法律意识和合同观念。其次，要规范政府部门的相关责任，明确政府部门的违约认定依据，制定不同程度的违约处罚措施，加大政府违约成本；同时，把政府违约列入工作考核年度，将政府契约精神作为考核政府部门绩效的指标之一。第三，定期向社会公布 PPP项目的进展情况，加强对政府履约的公众监督，积极回应公众诉求，引导全社会树立契约精神。

3.3优化 PPP模式探索多元化模式创新

结合 PPP项目的具体特点，在充分考虑融资能力和 PPP规模上限的基础上，尝试多种形式的 PPP模式创新和模式组合。以更好地调动社会各方面的积极性。根据 PPP模式的不同需求，提高其运行效率。一是 PPP投融资模式的创新。通过建立新的融资平台，建立 PPP投资引导基金，发挥互联网金融优势，将 PPP项目设计为互联网金融P2G产品，有效吸纳私募资金。让人民共享政府基础设施建设的长治久安。第二，扩大市场主体，解决中小民营企业不愿合作的问题；鼓励部分民营企业通过“集团化”的方式，整合优势，提高综合建设能力和抗风险能力。健全 PPP项目合作机制；工程项目合同应根据国家有关部门制定的合同指引，合理界定项目双方的权利和义务，明确项目利润回报机制、绩效要求、应急响应和接管预案等关键环节。第四，完善 PPP项目退出机制，创新发展公开上市、债券发行、资产证券化等退出渠道。由于不可抗力或违约等原因提前终止合作，应尽量减少合作企业面临的风险，确保公众利益不受损害。

4.结束语

PPP模式是未来趋势。转变政府职能，实现风险共担、联合协作、利益共享，提高社会服务水平和公共产品建设效率。建设海绵城市是改变城市发展理念和建设方式，是提高新型城市化质量的重要引擎。伴随着海绵城市的顶层设计、技术支持体系的不断完善、绩效评估体系的逐步多元化、项目收益模式的逐步多元化，PP模式将会成为推进海绵城市建设的重要途径和主要手段。

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