正视分包安全问题 探索依法解决路径

唐善安

（四川省能投攀枝花水电开发有限公司，四川 攀枝花 617068 ）

摘 要： 施工分包既是工程建设的普遍现象，也是施工安全管理的重点难道。承包人应全面履行安全生产主体责任，依法杜绝转包和违法分包，加强分包安全管理，加强全员安全教育培训，按照规定提取和有效使用安全生产费用，及时消除事故隐患，确保安全风险始终处于可控受控状态。

关键词：承包人 施工分包 安全问题 法律法规 解决路径

1 引言

目前我国建筑施工企业分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个资质序列，一些总承包企业缺乏对施工分包商有效的安全管控，建设项目转包、非法分包、以包代管的现象时有发生，施工单位未全面履行安全生产主体责任。分包商多以利润最大化为目标，安全投入不到位，安全教育培训流于形式，从业人员安全意识淡薄，安全技能差。据统计分析，近几年，在工程建设中所发生的伤亡事故中，80%以上涉及施工分包。因此，有必要对分包安全管理的常见问题进行深入分析，并依据法律法规开展相应治理。

2 厘清法与非法边界，禁止建设项目转包与非法分包

施工分包，是指施工企业将其所承包的工程中的部分工程发包给其他施工企业，或者将劳务作业发包给其他企业或组织完成的活动，但仍需履行并承担与项目法人所签合同确定的责任和义务。分包按分包性质分为专业工程分包和劳务作业分包。 除业主指定分包且书面约定不由承包人管理外，承包人应对分包项目的工程进度、质量、安全、计量和验收等实施监督和管理，承包人和分包人就分包项目对发包人承担连带责任。

转包是否合法，什么样的分包是非法的，什么样的分包是合法的，出租、出借资质证书承揽工程或允许他人以本单位名义承揽工程是否合法？《合同法》《招标投标法》《建筑法》《建设工程安全生产管理条例》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》《水利建设工程施工分包管理规定》等法律法规对法与非法有明确界定： 　
　　2.1 法律法规无一例外规定“禁止将承包的工程进行转包”，说明任何形式的转包都是法所禁止的行为。承包人有下列行为之一者，属转包：一、承包人未在施工现场设立项目管理机构和派驻相应管理人员，并未对该工程的施工活动（包括工程质量、进度、安全、财务等）进行组织管理的；二、承包人将其承包的全部工程发包给他人的，或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别发包给他人的。

2.2 禁止将承包的工程进行违法分包。承包人有下列行为之一者，属违法分包：一、承包人将工程分包给不具备相应资质条件的分包人的；二、将主要建筑物主体结构工程分包的；三、施工承包合同中未有约定，又未经项目法人书面认可，承包人将工程分包给他人的；四、分包人将工程再次分包的；五、法律、法规、规章规定的其他违法分包工程的行为。除前述五款外的专业分包和劳务分包是合法分包。
　　2.3 禁止通过出租、出借资质证书承揽工程或允许他人以本单位名义承揽工程。下列行为，视为允许他人以本单位名义承揽工程：一、投标人法定代表人的授权代表人不是投标人本单位人员；二、承包人在施工现场所设项目管理机构的项目负责人、技术负责人、财务负责人、质量管理人员、安全管理人员不是工程承包人本单位人员。“本单位人员”必须同时满足以下条件：一、聘用合同必须由承包人单位与之签订；二、与承包人单位有合法的工资关系；三、承包人单位为其办理社会保险关系，或具有其他有效证明其为承包人单位人员身份的文件。

3 杜绝以包代管，全面履行承包人安全生产主体责任

2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建刚才发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，司法机关对31人采取刑事强制措施，施工单位河北亿能公司因为“对劳务分包队伍以包代管，夜间作业没有安排人员带班管理”及“未全面落实安全生产责任”等原因而受到依法问责。施工总承包单位如何避免“以包代管”，加强分包安全管理？笔者认为要加强分包招标管理、加强分包入场审查、加强施工过程监管、建立优胜劣汰机制。

3.1 加强分包招标管理。招标文件编制阶段，要依据标的大小、风险高低设置分包商资质和业绩条件，在招标文件中约定中标单位需缴纳一定比例的安全风险抵押金，以此排除那些资质、业绩、安全管理能力与分包项目不符的分包商投标。

评标资格审查阶段，一是严格审查分包商安全生产许可证、营业执照、资质证书、质量管理体系认证证书、环保管理体系认证证书、职业健康安全管理体系认证证书等是否与分包工程是否相符。二是审查企业组织机构、近三年安全质量环保纪录、工程业绩评定等是否真实。三是审查企业安全文明施工管理制度、质量管理制度等是否符合工程安全生产需要。四是审查企业负责人、技术负责人、施工负责人、安全人员、质量人员及主要设备是否满足需要。五是审查特种作业人员资质是否满足需要。六要审查是否响应招标文件中对缴纳一定比例的安全风险抵押金的规定。资格审查合格的投标单位才能进入技术标和商务标的评标程序。

分包合同签订阶段，与中标单位签订安全生产协议，明确承包人与分包商的安全文明施工权力和义务、安全生产目标、奖励与处罚等内容。安全生产协议作为合同附件，与合同具有同等法律效力。

3.2 加强分包入场审查。在开工前，对入场分包商除了要开展与投标文件的复合性审查外，还要对施工方案、组织措施、技术措施、安全措施、作业指导书、施工图、安全技术交底等进行审查，审查合格后报监理、业主备案，监理下达开工令后方可施工。

3.3 加强施工过程监管。依据法律法规，承包人对建筑施工负安全生产主体责任，承包人和分包人就分包项目对发包人承担连带责任。这就要求承包人要将分包商纳入自己的安全生产管理体系进行管理，一个都不能少地开展全员安全教育培训，一丝一毫都不降低要求的开展安全标准化建设，一分一厘都不能节省地保障安全投入，一视同仁全过程同深度地开展安全风险分级管控和隐患排查治理，一律平等地对“三违”行为（违章操作、违章指挥、违反劳动纪律）进行查处和按照“四不放过”原则（事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过）开展事故调查处理，切实全面履行安全生产主体责任。

3.4 建立优胜劣汰机制。对下达的隐患整改通知单拒不整改、不落实的分包商，可以警告、经济处罚、停工整顿，整改后仍然达不到整改要求的，可以依据分包合同进行清退。项目完工后，对分包商安全管理能力与绩效要进行评定，建立安全生产“黑名单”，禁止“黑名单”企业三至五年内参与分包项目投标。

4 着力教育培训，切实强化安全意识提升安全技能

无须讳言，不少分包队伍特别是劳务分包作业人员安全意识不足、安全技能较差。无知者无畏，不清楚安全风险点，不懂如何让消除隐患和如何让避险，盲目冒险蛮干是导致事故高发频发的重要因素。《安全生产法》规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度、标准、应急措施和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。

4.1 承包人不仅要加强对分包商安全教育培训的监督检查，而且要将分包商管理人员、作业人员纳入总包商安全教育培训体系。安全教育培训的重点是班组长、特种作业人员、新入场劳务人员，要用接地气的话语抓好抓实三级安全教育和安全交底。

4.2 警钟长鸣，经常性开展安全警示教育活动。开展事故案例或让身边事故伤害者现身说法、安全体验式教学，在现场显著位置及时通报反“三违”处理情况等方式开展警示教育。还要大张旗鼓奖励隐患排查治理先进分包商、班组和个人，传播安全生产正能量。

4.3 创新制度、规程的教育培训新方式方法。两票三制、《电力建设安全工作规程》《施工现场临时用电安全技术规范》《脚手架搭设规范》等制度、规程的学习，可以采取样板引领对标学习，并用照片配文字说明把成果固化下来，也可以采用音视频、漫画展等方式增强培训效果。

4.4 开展隐患排查治理等安全技能比武、安康杯安全知识竞赛等活动。层层筛选，提高全员参与度，激发员工教育培训热情。

5 树牢安全发展理念，保证本单位安全生产投入的有效实施

生产经营单位主要负责人保证本单位安全生产投入的有效实施，这是《安全生产法》赋予企业主要负责人的法定职责。有的施工单位为节约人工成本，未按照规定配足安监人员。有的把安全资金投入视作利润的消耗而不是应该投入的成本，安全投入比例远远低于法定要求。有的没有足额投保安全生产责任险。无论是承包商还是分包商都应以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，按照规定提取和使用安全生产费用。

5.1 保证安全监管人力资源投入。按照《建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法》（原建设部建质（2008）91号文）的要求设置安全管理机构，配足经考试合格、经验丰富、有敏锐洞察力、勇于担当、善于作为的专职安监人员。

5.2 保障安全生产费用投入到位。要严格按照财政部、安全监管总局关于印发《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的通知（财企[2012-16]号）要求，承包商可以依法全额投入安全专项资金，也可以采取据实结算等方式加强对分包单位安全投入的管控。保障安全投入，及时消除事故隐患，既要“人防”更好“物防”“技防”，提升本质安全水平，确保安全风险始终处于受控状态。

5.3 依法投保安全生产责任保险。新《安全生产法》要求属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。建筑施工行业属于高危行业，施工单位应该对包括分包工程在内的项目投保安全生产责任险。未按照国家规定投保的，要依法追究违法责任。

6 结语

施工分包安全管理是项目安全生产管理的重点和难点。承包人应依法杜绝转包和非法分包，全面履行安全生产主体责任，加强分包安全管理，将分包安全教育培训纳入总包商安全教育培训体系，按照规定提取和有效使用安全生产费用，及时消除事故隐患，不断提升分包安全管理水平，确保安全风险始终处于受控状态。

2