个体工商户在消防监督执法体系中法律属性分析

个体工商户在消防监督执法体系中法律属性分析

戴启和

南通市消防救援支队 江苏 南通 226000

摘要：个体工商户作为一类特殊的经济形态、一种法律主体存在，作为行政相对人，它应当履行何种消防法律义务、承担何种法律责任？在执法实践中，各地消防执法部门对其主体性质认识不同、执法标准不统一，由此引起的执法矛盾突出。结合执法实际，对个体工商户法律属性进行分析，并提出立法和执法建议。

关键词：个体工商户 消防执法 法律属性

对行政相对人实施消防行政处罚，是消防救援部门作为行政执法主体，为预防火灾和减少火灾危害，在开展日常消防监督管理过程中运用的最为广泛的一种行政手段，消防行政处罚活动能更直接、更广泛、更强烈地影响着相对人的权利和义务。个体工商户作为行政相对人法律责任如何界定？各地各消防监督执法人员理解不一，导致执法人员无所适从。笔者结合自身执法实际，就个体工商户在消防执法体系中的法律属性进行分析。

一、当前消防监督管理和行政执法现状

根据消防体制改革和《消防法》规定，公安派出所当前只履行消防监督管理职能，无执法办案权限。派出所日常监督管理以是三级消防安全重点单位及面广量大的一般单位为主体，而大量小单位、小场所经营主体为个体工商户。在消防救援机构监管的二、三级消防安全重点单位中也有少量个体工商户为主体的情况。根据《2021年南通市国民经济和社会发展统计公报》，截止2021年末，全市累计注册登记个体工商户共80.3万户。因此，在消防救援机构日常案件办理中，有大量的行政处罚相对人为个体工商户。

在笔者所在消防支队日常监督执法实践中，对于个体工商户的行政处罚主要有以下几种。一是作为个人进行处罚，但处罚的案由仅限于消防法及相关法律法规中有针对个人进行处罚的条款。如个体工商户经营的场所违法《消防法》第六十条第一款第一、六、七项时，则无法对个体工商户按照个人进行行政处罚。二是统一以单位进行处罚。三是如果被检查的场所符合消防安全重点单位界定标准，则对经营管理的个体工商户以单位进行处罚，否则即以个人进行处罚。在以个人为行政处罚相对人的情况下，如发现的消防违法行为或隐患没有对应的处罚条款，则做不予处罚或终止调查结案处理。在单位内部开展的执法案件评查中发现，某大队2021年度有90余起行政处罚案件，最后以不予处罚或终止调查结案，其中大部分案件因为对个体工商户主体性质不能认定为单位，而无对个人处罚的发条无法进行处罚，只能做终止调查处理。

二、个体工商户的法律属性分析

 依照现行法律，我国的法律关系主体有三种：公民（自然人）、法人和其他非法人组织。《民法典》第二条规定“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人生关系和财产关系”。在《民法典》总则篇第二章自然人一节中，将个体工商户纳入其中。因此在《民法典》立法中，将个体工商户的法律身份属性按照自然人进行明确。根据《民法典释义》，在立法过程中，有意见建议将工体工商户在“非法人组织”一章中进行规定。经研究认为，个体工商户与法人和非法人组织的最大区别就是不具有组织性。个体工商户不存在设立过程及出资行为，且不得设立分支机构。其经营形式仅包括个人经营和家庭经营，自然人本身须参与具体经营活动；在家庭经营的情况下，“家庭”不是作为进行经营活动的“组织”出现，且个体工商户缴纳的税种是个人所得税。因此，个体工商户的非组织性使其不宜规定在“非法人组织”一章中。

《行政处罚法》第二条规定“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”该法调整的行政相对人为公民、法人及其他组织，此处的公民与自然人相对应。我国民事诉讼法体系是行政诉讼法的法律渊源，因而行政诉讼与民事诉讼法存在着千丝万缕的联系，表现在有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）第九十七条的规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。” 在行政法规没有明确规定的情况下，行政诉讼法和行政处罚中的相关主体应当以民事法律及民事诉讼法规定的相关法律主体为依据或参照。

因此，结合《民法典》的规定，在《行政处罚法》中未明确规定个体工商户作为其他组织来对待的情况下，笔者认为个体工商户作为其他组织，在行政处罚中具备被处罚人的地位没有明确的法律依据，应当作为自然人（个人）履行法律规定的义务并承担相应法律责任。

三、现行消防法规中对个体工商户等相对人的立法实践

在现行的《消防法》中对监督管理对象，根据建筑（场所）使用性质来分有：公众聚集场所、人员密集场所、生产储存经营易燃易爆危险品的场所；根据行业类型来分有：建设单位、建筑设计单位、建筑施工企业、工程监理单位和消防技术服务机构等；另外还有机关、团体、企业、事业、单位及个人。从（建筑）场所使用性质上看，以上几种业态，均可由个体工商户经营；从行业类别上看，有部分行业类别也未禁止个体工商户从业，如建设单位。因此消防监督管理对象可均涵盖个体工商户，几种概念之间存在竞合的情况，不能完全厘清，而消防法规定法人、其他组织和个人所承担的法律责任义务大相径庭。正是因为其特殊的主体性质，导致在实际操作时出现理解和适用的不同，造成大量法律适用的矛盾和困难。

在法律责任方面，《消防法》第六章对责任主体存在的消防违法行为及火灾隐患应负的法律责任作了相关规定，但仅有第六十条明确规定了对单位和个人不同的处罚条款，大部分罚则未明文规定责任主体的性质。也有部分条款对违法行为的实施主体和责任主体仅规定为单位，如：第五十八条第三款，规定违法行为的责任主体为建设单位。日常消防监督检查经常发现一些上规模的个体工商户经营场所内，其消防设施器材未按照消防技术标准配置或者未保持完好有效，以及一些尚未确定主体地位的“准单位”未履行消防审批或备案手续擅自施工建设或者开张营业，排除在责任主体之外，造成部分主体实施的消防违法行为游离责任追究之外。

国务院办公厅印发的《消防安全责任制实施办法》中，首次在国家层面以国务院规范性文件的形式对个体工商户消防安全职责进行明确。在《办法》第六章第二十九条规定“具有固定生产经营场所的个体工商户，参照本办法履行单位消防安全职责”。在条文解释中指出，“拥有固定生产经营场所的个体工商户，应加强消防安全管理，防范火灾事故和人员财产损失。但消防法律法规仅对自然人和单位消防安全职责作出了规定，《办法》针对个体工商户这一特定主体，要求其参照履行单位消防安全职责，以规范其日常管理行为，确保个体工商户消防安全。”由此可见，该《办法》是将个体工商户作为一类特殊主体进行了规范。另外，消防体制改革前的《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第三十九条规定“有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围”。根据以上规范性文件和规章，福建、浙江、贵州等省均规定“有一定规模的个体工商户，应当按照法律法规和规章有关单位的规定，履行消防安全职责”。另外《江苏省消防条例》（征求意见稿）第八十四条在明确要求按照单位履行职责的同时应承担相应法律责任。以上立法实践，部分规定了个体工商户按照单位履行消防安全职责，但是对个体工商户作为行政相对人按照公民、法人还是其他组织的属性界定均未进一步明确。

四、结论

《民法典》作为上位法，对个体工商户作为自然人属性作出明确规定，《行政处罚法》对确个体工商户作为被处罚人的地位没有明确的条文，由部门规章或者各地方行法规即下位法来界定个体工商户消防法律主体性质的做法，可理解为下位法扩大了上位法规定的行政处罚对象。此举虽有利于强化对个体工商管理户的消防安全管理，但缺失法理支撑的依据。在日常行政司法实际中，尤其当涉及消防行政处罚、消防行政诉讼时当事人以个体工商户在上位法中不具备主体资格进行举证抗辩，从而产生行政相对人主体资格是否适格的争议；在诉讼中下位法的规定超出了上位规定的可以处罚的对象的范围，缺乏立法上的依据，法院一般也不将下位法作为判决的依据。因此笔者认为，在涉及对个体工商户的消防监督管理过程中，对具有一定规模的，可以按照单位或重点单位应履行的职责督促其落实管理责任，但是在涉及行政处罚时，个体工商户作为被处罚对象，应当以个人对其进行行政处罚。

五、立法建议

在立法方面，笔者建议对《消防法》第六十条第一款进行修改，将“单位违反本法规定，有下列行为之一的”修改为“单位或对生产、经营、使用场所有管理职责的个人违反本法规定，有下列行为之一的”。将第二款“个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的”修改为 “除前款以外的个人，有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的”。在此基础上重新确定处罚幅度，并在裁量标准中细化对不同规模个体工商户的处罚额度。

  参考文献：

[1] 黄薇.中华人民共和国民法典释义[M].法律出版社.2020.100-101.

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[3] 王玮.个体工商户在消防行政处罚法律关系中的几点思考[J].职工法律天地.2014,(12),99-100.

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