地方法治建设的逻辑反思及实践路径

地方法治建设的逻辑反思及实践路径

卢鸿

甘肃省中共庆阳市委党校（庆阳市行政学院） 745000

摘要：作为国家结构的有机构成部分,地方承担着经济发展、政治统治、文化传播、社会保障和生态环境保护等重大任务。可以说,地方发展质量及其治理状态在很大程度上决定着国家治理能力和治理现代化水平的实现程度。在全面深化改革和推进依法治国的治理背景下,如何实现国家法治建设和改革进程彼此交融,正考验着一个转型国家执政者的判断力和执行力。就全面推进依法治国而言,地方法治建设的本源性地位不可或缺、枢纽性功能不容忽视、基础性意义不容置疑。然而,地位和作用的重要性意味着其推进和实施的艰巨性。在国家主导的法治现代化进程中,建构型法治的理性设计如何在传统伦理观念浓厚的地方层面精妙地展开?在国家转型、社会变革、利益分化、价值多元的时空下推进地方法治建设,政府应该如何履行职能,民众应当承担何种角色,社会应当发挥何种功能?基于此,本文循着“观念—角色—制度”的研究路径展开对地方法治建设的实践基点、深层根源及逻辑指向进行阐释和论述。

关键词:地方法治;规范逻辑;地方治理;制度供给

引言

党的十九届五中全会提出，全面推进乡村振兴与依法治国战略。运用法治思维和法治方式去开展乡村建设无疑是一个强大的助推剂。新形势下，加强乡村的法治扶贫，规范乡村治理的模式，着力建设法治乡村，是乡村治理体系与治理能力现代化最本质的要求。乡村社会治理实现法治化，各级人民政府要立足于习近平法治思想，从乡村的实际情况出发，紧密结合乡村振兴与全面依法治国战略，有序推进新时代乡村法治建设，构建和谐、宜居的乡村环境。

1违法建设的概念

违法建设是指违反相关程序法和实体法进行建设的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条和第六十五条的规定，违法建设是指在规划区内未依法取得乡村建设或建设工程规划许可证或者未按照乡村建设或建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。在地方性法规中，对违法建设界定更为具体。例如：《广州市违法建设查处条例》第二条在《城乡规划法》基础上对违法建设的界定，认为“未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”亦属于违法建设。《河池市违法建设防控和查处条例》第三条在广州立法基础上，增加“其他违反国土空间规划或者城乡规划管理规定的”行为。在部分地方立法中，也会将违法建设形成的建筑物、构筑物纳入违法建设的概念中。例如《福建省违法建设处置若干规定》第三条；《四川省人民代表大会常务委员会关于制止和查处违法建设的决定》第十七条以及四川地方法规中，都将违法建设的建筑物、构筑物作为违法建设的概念。违法建设与违法建筑是行为与结果的关系，建设单位或个人的违法建设行为必然以违法建筑的形式产生，违法建筑是违法建设的其中内容。结合地方法规规定，违法建设是指建设单位或个人违反城乡规划法律法规进行建设或者临时建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。

2地方法治建设思路

一是加强顶层设计，加强立法的前期调查研究力度，组织精干力量，及时梳理地方政府配套政策存在的系列问题，研究制定出台相关的地方立法规范，最大限度地为政府各项配套政策的制定和实施提供法律保障。二是充实专业力量，通过“招聘引转”等多种形式，增加法律专业人才编制配备比例，加快培育引进一批政策审核把关的法律人才；进一步健全律师、高校学者、退休司法干部参与政策合法性论证机制，出台具体的考核细则，扩大参与广度深度密度。三是严防朝令夕改，严格执行政策的期限规定和定期评估机制，明确政策制定修改废止的具体操作流程标准，特别是未到规定期限的、拟进行修改、废止的政策，必须经过集体研究讨论决定、充分征求公众意见后方可实行。四是确保公平公正，加快构建更加公开、更加透明的政策环境，打造智能化意见征求信息平台，广泛接受社会各界监督，让广大群众特别是企业可以全天候、无差别发表意见建议，避免“暗箱操作”“量身定制”，此外要建立健全政策异议裁决机制，成立专门机构，对涉嫌地方保护主义内容的政策进行全面审查，切实维护公平公正的市场秩序

3地方法治建设的实践路径

3.1坚持党的全面领导

党的十九届五中全会明确提出，实现“十四五”规划和2035年远景目标，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力。执政党是中国地方治理的重要领导力量，地方治理必须以坚持党的全面领导为根本前提和重要保证。在党的全面领导下开展地方治理，不仅能够使中国特色的地方治理独特性得到更为完整的展现，而且通过地方治理的实践将进一步巩固党的执政权威，提升党的执政能力。从党的全面领导的本质来说，党对诸如历史使命、革命理想、人民主体等价值内涵的强调，赋予党的全面领导以价值层面的优先性，这种优先性来自党对人民长远的、全局的、根本的利益承诺，这就将党的全面领导建立在对根本利益同质化抽象之上，始终拥有价值正当性。这种本质属性决定了党的全面领导既能够从更具权威性的高度上实现与社会的互动，又必须不断按照内在的道德标准展开自我修正与纠偏。从实践层面上来说，党的领导体现在构建并持续推进完善治理结构，引导政府与社会之间的互相调适，促使两者关系的理性化与规范化;利用执政优势和政策工具，整合资源，凝聚共识，推动社会与政府合作共治，形成治理合力。

3.2完善城乡规划，构建执法基础

城乡规划是一种落实到空间用地上的空间管控手段，用地性质分类是城乡规划的核心内容。违法建设行为虽涉及《建筑法》《土地管理法》等法条竞合的情况，但违法建设行为主要是违反《城乡规划法》中的具体规定，而《城乡规划法》中违法建设行为必须是在“规划区”范围内。因此，地方政府应当根据《城乡规划法》的规定，制定城市、乡镇、村庄规划，确保执法机关执法有据。第一，完善城乡规划需要科学规范、布局合理，做好城市发展工作，充分考虑群众建设、住房需求和改革发展需要。第二，制定城乡规划应当充分考虑城乡特色、发展战略等因素做好城市发展目标定位，再根据目标制定城乡规划。第三，城乡规划应当充分调研并通过多种渠道和方式听取公众意见。在实践中发现，城乡规划通常采取公告收集方式，能收集到有效的公众意见少之又少，不接地气。造成规划制定后公众对城乡规划的不认可，导致本应由“项目跟着规划走”变成“规划跟着项目走”。

3.3完善监督体系

监督是治理的重要方面，是权力规范运行的根本保证。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，“监督”一词出现达52次，深刻体现了党和国家对健全监督体系的重视。在地方治理中，要着眼于发挥制度优势，加强对权力运行的制约和监督，健全权力运行监督体系，提升治理效能。一方面要健全监督体系，把制度建设摆在突出位置，健全和完善制度体系，增强制度建设的针对性指导性操作性有效性。坚持政治监督、日常监督和专项监督相结合，将地方治理的各个方面、各个领域都纳入监督范畴，建立运行顺畅、全面覆盖、权威高效的监督体系。另一方面要加强各类监督的互动配合。积极探索建立多种监督形式的互动机制，是推进民主监督常态化的另一途径①。充分发挥监督的震慑作用，坚持以党的统一领导和党内监督为核心，以国家监察和国家机关监督为主导，以人民政协和民主党派监督为常态，以司法监督和法治权威为保障，以有序的群众监督和舆论监督为基础，切实保障公民权利的落实，形成对权力的有效监督和制约，保证权力行使的合法性和权威性，促进地方治理的规范化和科学化。

3.4完善生态立法和健全生态文明法律制度

一是制定生态文明基本法。对照“五位一体”总体布局的要求，结合生态文明法治建设的实际，应由全国人大或常委会制定颁布一部有关生态文明符合其发展理念的基本法《中华人民共和国生态文明建设法》。目前我国适用的《环境保护法》主要是事关生态环境保护和防治的法律，并非真正生态文明导面的“基本法”。因此，根据国家绿色发展的目的要求，急需制定一部生态文明的基本法，该法应具备宏观、系统的统领和协调功能和作用，为生态文明领域的单行法的构建与完善提供最基本的依据。二是健全和完善有关生态文明方面的法律法规。在实施“十四五”规划期间，事关生态环境保护和监管的各部门特别是立法部门，要根据国家建设良好生态环境的部署要求，坚持生态目标导向、法治理念导向、问题解决导向，探讨和筹划编纂生态环境保护法典，主动、快速推动单行法的建立与实施，细化、拓宽单行法的内容。同时将生态环境保护3P机制、生态环境损害赔偿、生态保护补偿、环境污染防治强制保险、绿色农业发展、绿色工业发展等生态文明体制改革措施纳入到生态法治轨道中来，及时修订完善《环境保护法》和其他法律法规。

3.5营造良好的法治环境

首先，营造法治社群，创新宣传思想形式。要为各个的社群定期进行法治宣传活动。也可以利用公众号，自媒体等打造出专属于农民的普法宣传社群，推送村民喜闻乐见的普法内容，以此鼓励人们去主动了解法律知识，从而提升自己的法律思想意识。其次，结合大数据，人工智能的特点，改进法治扶贫的方式。一方面利用大数据进行估测，根据农民询问的法律问题，联系专业的人员解答。记录农民的微信与电话，建立专业人员与农民之间的联系。线上解答能够节省时间，有问题时也能及时反馈，并且打破了地域的限制。另一方面打造法律行业的机器人，引导农民自己去解决一些法律问题，在法律允许的范围内利用自己的权利，去谋幸福，求发展，以此来带动的发展。

结束语

地方法治在国家法治建设中处于本源性地位并承担着枢纽性功能,因此,地方法治建设的推进成效和发展质量直接决定着法治中国建设的成败。但是,深受传统熏陶的地方社会深嵌着伦理精神和道德韵味。在农业社会向工业社会、传统社会向现代社会转型的深刻历史时期,传统观念与现代观念杂糅,伦理秩序与法治秩序碰撞,困扰、反思、融合与重构成为国家治理必须面对的新矛盾、新命题。观念滞后、角色混乱、制度缺失等复杂因素纷繁而至,建构型法治因缺乏深厚的社会基础而困境重重,地方法治建设因深受传统羁绊而步履维艰。为摆脱国家法治建设的地方困境,地方政府要厘清关系、找准定位,做好社会发展的掌舵者和裁判者。经由法治控权、护权功能,严格规制国家权力,全面保护公民权利,进而祛除观念障碍,弥补制度漏洞,矫正治理偏差,修复秩序缺陷。同时,在地方法治建设中,需要增强现代法治理念的渗透力,发挥传统法律文化的感染力,进而促使传统法律文化与现代法治精神合拍共鸣,现代法律秩序与传统伦理秩序的同频共振,最终实现建构型法治理念在传统浓厚的地方精妙展开。

参考文献

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