破解高速公路项目业主征迁难

破解高速公路项目业主征迁难

刘国全

（四川省内江市 641000）

摘要：高速公路项目是线性工程，面临的征地拆迁困难相较城市拆迁、片区拆迁更多。尤其是国有企业特别是央企投资高速公路项目，其项目业主完全依靠地方政府推进征地拆迁工作遇到了新课题。本文希冀通过对用地主体项目业主面临征迁问题的详细分析，提出有针对性地化解的措施，以期提供参考。

关键词：高速公路；项目业主；征迁工作

征地拆迁被誉为“天下第一难”，线性工程高速公路项目征迁更是如此。地方政府履行法定职责征收土地，但实践中交地缓慢且碎片化甚至“钉子户”“卡脖子”“违法用地”等等时有所闻，成为高速公路项目不能按期建成通车的主要症结。作为用地主体的高速公路项目业主，在破解征地拆迁难题中该如何作为？笔者试从央企作为高速公路项目投资人的角度作一探讨，以期实现土地征收与投资完成良性互动，项目按期建成通车运行。

一、高速公路项目业主面临的征迁难题

（一）地方政府协调难

根据国家法律规定，区县政府是征迁工作责任主体，但实践中面临有以下难题。

一是征地拆迁费用包干难。高速公路项目征迁费用，一般采用永久性用地“确定标准、单价包干”，“三改”工程用地“只补不征、权属不变、确定标准、单价包干”，夹心夹角地、临边房屋或建（构）物及其它红线外特殊事项原则上“确定比例、总额控制、包干使用”的方式。基于项目沿线经济发展、社会进步、群众生活水平，征迁直接成本一般较大，费用缺口明显、包干困难。

二是政府部门间关系协调难。征迁工作是一个系统工程，区县政府一般成立“协调办”类专门机构组织实施。“协调办”一般放在交通行政主管部门，由交通部门相关领导副职牵头，协调征迁相关其他政府部门之间的关系，但有效协调难度较大、作用发挥有限。

三是乡镇及村社利益诉求满足难。乡镇、村社以当地经济发展、农业生产、交通出行、民生改善、民意平衡、民俗民风等为由，在项目实施中向施工单位提出大于实际需求或不切实际的各种诉求，个别基层人员甚至以此为幌子谋私利，政府协调往往“力不从心”。

四是村民超原则要价谈判难。沿线村民以尘土污染、施工噪音、炮损、房屋临边、通行不畅、水土流失、工程分包、社保办理甚至破坏风水等等为由，索要额外费用和利益甚至狮子大开口，否则设卡阻拦施工机械车辆通行或强行进入作业现场阻挠施工或组团上访，政府协调时显“力所不及”。

五是所有权人协调组织难。协调组织征迁涉及的土地，以及地面地下及净空受限的建（构）筑物、青苗、树木等各类附着物的所有权人商谈征迁事宜，不论对方是企事业单位还是军事单位，不论是集体还是个人，实践中普遍存在政府“求人”的尴尬。

（二）所有权人配合难

所有权人包括军事设施、电力、通信、广电、输气、输油、灌溉、供水、铁路、公路、桥梁、矿山等所有权人，以及各类种植养殖塘、棚、园、圃、场所有权人等等，其自身属性对征迁工作的影响极大。

一是业态特殊、地位强势，协调难。所有权人在设计征求意见、征迁协议谈判中，过分强调其业态重要性、安全性、不可替代性，占据协商支配地位，对项目业主意见往往视而不见，甚至对区县政府出面组织的协商也不以为意。

二是利益诉求多、积极性不高，谈判难。高速公路项目建设对所有权人多是弊大于利，甚至造成利益损失，故其对迁改的积极性一般不高。其现场单位往往利用自身优势地位提出更多、更高利益诉求，严重影响征迁协议的达成。

三是程序多、要求高，办事难。在征迁手续办理中，所有权人过分强调其内部规定和程序，有时甚至滥用程序、人为设障，导致协商谈判“拉锯”、公文往来蜗行、迁改实施缓慢。

（三）项目业主统筹难

项目业主作为投资人代表，负责项目投资与建设管理，是用地责任主体，但实践中面临着以下征迁困难。

一是缺乏法律手段。国家对征收耕地、征收农用地以外的其他土地，以及被征收土地青苗和地上附着物的补偿作出了法律规定，为项目依法征迁奠定了法律基础。但征迁工作是政府主导、政府负责，项目业主无法根据项目建设推进进度的用地需求来统筹征迁进度，实践中常出现一般工程提前交地、重点工程无地可用、所交土地因附着物未拆迁改而不能连片成线等现象。

二是缺乏专业团队。目前国企特别是央企投资高速公路项目较多，而组建项目业主公司多为临时抽调人员，征迁专业人员缺乏。央企总部较少设置征迁专责机构，组织专业力量研究征迁事宜，统筹、指导系统内遍布全国的投资项目征迁工作，特别是对政府要求提前开工与用地报批滞后之间实际形成的“违法”用地被高额处罚束手无策，组卷报征等事宜基本依赖中间力量代办。

三是缺乏顶层策划。征迁最大的困难不是来自项目当地和老百姓，而是来自当地以外的所有权人。但投资人总部较少从战略高度与所有权人总部联系沟通征迁事宜，为各项目业主提供政策支撑、谈判筹码、操作指引。项目施工单位“一字长蛇阵”摆开，面对着不同的村社、乡镇、区县、州市甚至省市，面临着不同的征迁政策、人文环境等现实，存在着应对、解决、突破征迁困难困境各自为阵、

各行其事、各显其能、事倍功半的窘境。

二、破解高速公路项目业主征迁难的方法途径

（一）突出法制思维，依法征地

一是注重研学，提升能力。高速公路项目征地拆迁是一项政策性强、牵涉面广的工作，直接涉及自然资源、生态环境、农业农村、乡村振兴、社会保障、水利、住建、文广旅等政府部门，以及相关行业法律法规、发展规划、产业政策，也涉及项目沿线经济社会发展和被拆迁农民根本利益，项目业主要加强政策研究、案例分析，注重实战演练、人才培养。

二是注重原则，维护底线。高速公路项目所在省市征迁政策、费用标准是一定的，项目投资总额受控于估算、概算、预算等指标。因此，项目业主与政府间签订征迁工作协议应受控于当地政策与投资协议，不能把非项目征迁范围的内容列入其中，也不能为地方不合理诉求敞开口子或埋下伏笔，更不能为特定人物的个人政绩逾越法律红线。

三是注重程序，依法合规。项目业主要牢固树立依法征迁、依法用地意识，把握高速公路建设规律，妥善处理交地与付款、用地与施工的关系，依法依规跟踪征迁款项去向，在付款依据完整、交地资料齐全、款项支付受控、经费专款专用上见真章，在所交土地可用、净地成片连线、交地付款平衡、排除施工干扰上求实效。

（二）突出拆迁重点，超前谋划

项目业主要通过初设图纸初步了解征迁主要内容，分清轻重缓急和难易程度，厘清重点难点，制订拆迁具体方案，提早启动征迁工作。对铁路、公路、水源保护地、种养场所等交叉类，军用光缆、长途通信、高压电路、输油输气管道、坟墓、文物古迹等迁改类，军事设施、重点人群私房、重要企事业单位公房等拆除类附着物，应督促、配合政府部门优先启动征迁协商谈判，倒排征迁进度以匹配施工组织实施方案。

（三）突出政府地位，主动配合

一是宣传动员要跟节奏。项目业主要根据政府征迁宣传主题，起草内部征迁宣传教育提纲，在项目参建单位进场后第一时间组织教育培训，统一认识和口径，避免地企征迁矛盾。

二是资金支付要快节奏。征迁进度是以资金作后盾的。项目业主应提前筹措资金，前期可动用资金本适当支付征迁预付款，助力政府实际启动征迁工作。过程中要适时适度支付进度款，保障政府方面有序有力实施征迁。

三净化环境要保节奏。对征迁中遇到的吃拿卡要、漫天要价、非常诉求、恶意阻挠、黑恶势力等等超出项目业主管辖、承受的困难和风险，要及时反馈“协调办”或报告当地政法机关，为征迁有序推进营造良好环境。

（四）突出民生优先，整合资源

一是党建引领，着力分级对接。征迁工作是系统工程，党建引领是根本保障。项目业主要高位认识，组织项目业主、总承包部、施工项目部、作业队、班组，主动分级对接省市、区县、乡镇、村社、村民，用党建共建活动等形式引导项目征迁工作，充分满足施工生产对征迁结果的需要。

二是关注民生，致力乡村振兴。“三改”工程是高速公路项目建设的衍生工程，但却是民生工程。项目业主要坚持人民至上理念，充分了解沿线百姓意愿和乡村振兴需要，提前策划并现场据实落实改路、改沟、改渠设计，把“三改”工程做成民心工程、致富工程、聚力工程。

三是支持发展，助力社会稳定。征迁主要对象是项目沿线百姓。项目业主要倡导、引导、支持施工单位通过自身能力，统一口径、标准、步调，为沿线群众的眼前困难和长远利益，以及沿线地方经济发展和社会稳定提供力所能及的人力物力支持，争取群众对征迁工作的理解与支持。

（五）突出自身优势，系统集成

一是高端对接，合作共赢。征地拆迁对征迁对象是利益问题，对所有权人则有合作空间。投资人要注重高端对接，增进地企了解、深化地企友谊，深度促进项目合作；要着眼企业间“区域合作”甚至全国市场联合，通过与所有权人创新业务合作模式，拓展细化合作空间，实现更大范围、更多领域、更高水平的双赢多赢。

二是总部统筹，协调推进。央企的最大优势是全国一盘棋，集中力量办大事。在统筹系统内各投资项目征迁工作上，投资人总部协调政府尤其是所有权人相互支持、相互帮助、相互尊重更有力度、更有效率、更有效果，具有独特的优势和不可替代的作用。

三是顶层设计，宏观管理。征地拆迁是一项政策性极强的工作，投资人要有本企业相关配套政策、管理制度作保障。投资人总部要成立专业机构、组建专职团队、制定专门规章制度，为项目业主提供征迁指引和政策支持，从组织上、制度上保障征迁决策集中统一、协议谈判筹码充足，配合政府规范有序、各方推进步调一致，现场实施依法合规、“违法”用地基本根除。

高速公路项目征迁工作是项目业主的重要优先事项，对项目按期建成通车具有基础性作用，有待项目业主在实践中不断创新方式方法，取得实际成效。

参考文献：

1.《中华人民共和国土地管理法》http://f.mnr.gov.cn/

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》http://f.mnr.gov.cn/

作者简介：刘国全（1964.5-）男，汉族，本科学历，出生地四川达州，工作单位四川大内高速公路有限公司副总经理，经济师，研究方向：党建与企业管理。

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