破解乡村发展瓶颈、盘活提升乡村用地

破解乡村发展瓶颈、盘活提升乡村用地

吴凡

南京经纬地诚土地规划咨询有限公司， 江苏 南京， 210019

摘要：乡村振兴战略的提出为乡村发展绘制了蓝图，为提高全市乡村土地资源的保障能力，优化土地利用结构布局，提高土地利用效率，以土地资源的配置促进乡村发展方式的转变，实现城乡融合高质量发展，常州市聚焦村庄规划、农用地整治、建设用地整治、生态修复整治、产业融合项目点状供地、闲置集体建设用地盘活利用6个类型共选择60个示范点开展培育行动，本文以金坛区薛埠镇泉江村闲置集体建设用地盘活为案例，探索破解乡村发展瓶颈、盘活提升乡村用地的路径，为乡村振兴战略的有效推进提供现实参考。

关键词：闲置集体建设用地 盘活提升 田园综合体

1  概述

村庄建设用地作为农业生产生活的载体，合理布局和科学使用对实现乡村振兴战略具有积极的意义。党的十八大以来，金坛区工业化、城镇化深入持续推进，大量农村劳动力转移到城市，造成乡村地区经济发展动能不足、部分农村集体建设用地长期处于闲置或低效利用状态，同时城区用地需求居高不下，城乡土地利用结构存在矛盾，而受现行法律和相关政策约束，农村集体建设用地流转动力明显不足，迫切需要开展闲置集体建设用地盘活利用，激活农村沉睡资源，推进土地节约集约利用和农村建设用地减量化，促进乡村社会经济发展、百姓增收。

2  村庄发展的困境

2.1  农村建房程序复杂

为规范解决农村房屋闲置、规范农村建房秩序，金坛区严格房屋建房审批、规范农村建房程序。闲置集体建设用地中存在一定老旧宅基地，村民有较强的翻建意愿，较难按照现行农村建房政策予以盘活。

2.2  永久基本农田制约

上级下达金坛区永久基本农田保护任务35521.00公顷，金坛区实际划定永久基本农田保护面积35707.03公顷，永久基本农田保护压力大，尤其在乡村地区，永久基本农田图斑与农村集体建设用地交错分布，严重制约了村庄发展空间和发展潜力，集体建设用地盘活项目，不仅需要利用闲置低效的集体建设用地，发展民宿，培育休闲旅游、创意农业等特色产业还需一定规划空间的支持。

2.3  规划依据不充分

乡镇总规在编制中，侧重于对镇区用地的安排，为控制建设用地总量，对于乡村地区除了重点保留村，一般村落均纳入农林用地，农村集体建设用地大多位于乡村地区，盘活再利用存在不符合镇总规的情况。

对于新建和扩建项目，在规划审查上，镇总规和控规阶段只表达了村庄布点，对村庄地区采用什么方式进行规划控制暂未确定。因此目前仅依据镇总规和控的布点表达形式出具规划条件，依据尚不充分。

在农村集体建设用地盘活利用、建筑功能调整、工程建设审批等方面，还缺少系统、规范、可操作的规则流程。后续建设施工、安监消防等一系列手续也存在一定不确定性。

3  盘活项目概况

3.1  泉江村概况

泉江村村域面积7.2平方公里。现有户籍人口1706人，流动人口45人。截止到2017年底，集体资产325.7万元；2017年村集体总收入202万元，集体经营性收入147.2万元，村民人均纯收入22700元。村级综合服务中心面积3500㎡。村总支下辖基层党组织3个，正式党员77名。“两委”班子成员共7人，其中女性2人。先后荣获省民主法治村、卫生村，常州市生态村等荣誉。

近年来泉江村贯彻落实“乡村振兴”战略，高度重视集体资产有效利用，村委班子主动作为、积极投入，带头做群众工作、带头做样板示范，激发村民参与建设的积极性和主动性，不断提升村容面貌，形成美丽乡村建设的内生动力。

3.2  盘活利用情况

3.2.1  总体情况

闲置集体建设用地盘活试点项目位于薛埠镇泉江村上横冈，地块原为砖瓦厂办公楼，地块面积0.0547公顷，现状地类为采矿用地，原用途为废弃砖瓦厂办公楼，权属为泉江村村集体，实地建筑利用状况老旧，利用低效。地块由泉江村委于2017年将使用权转让至土地权利人，租赁期限十年。项目由2018年开始动工，预计2019年完工，兴建房屋20间，建筑面积约为1100平方米。拟用于新建艺术培训中心，打造集乡村旅游、艺术培训、书画写真于一体的田园综合体。

3.2.2  规划符合情况

地块在《常州市金坛区薛埠镇土地利用总体规划（2006-2020年）》中位于允许建设区，符合土地利用总体规划；在《常州市金坛区薛埠产业新镇总体规划》中规划为农林用地，镇总规中村庄区域均以布点形式表达，未明确村庄具体用地方案，但均预留建设用地指标。

3.2.3  规划许可情况

通过申请危房改造，由土地权利人向村委申请，经村委调查走访，镇国土所、建管所现场核对，在镇村的大力支持下获得建设许可。

3.2.4  盘活利用方向

地块由泉江村委将使用权转让给当代画家赵恒进行开发，拟用于新建艺术培训中心，打造集乡村旅游、艺术培训、书画写真于一体的田园综合体。

赵恒先生，自幼习画，中央美术学院油画系第17届硕士研究生班毕业，在平面设计、广告策划、影视制作、摄影创作等领域施展身手，且均有不俗成就。曾有多幅作品入选国家级、省级书画展。

项目建成后，形成以农旅、文创、休闲于一体的艺术空间，中心命名为“尚恒艺空间”，既将所在自然村名“上横冈”契合其中，又突显艺术家个性，保留了乡魂村味；项目整体风格与周边农田协调有序，突显乡野特色，重塑田园之美；项目建成后，依托艺术家影响力，提升村庄知名度，带动乡村发展，复兴活力乡村；项目建成后土地资源得到充分利用；接纳北京等各方艺术家前来写生，旅游，既能提高镇村知名度，也能带动薛埠镇乃至金坛区旅游业发展。

4  相关建议

4.1  加快村庄规划编制工作

实施乡村振兴战略，建设新型农村社区，亟需优化村域土地利用布局，统筹农村生产、生活、生态空间，农村闲置建设用地的盘活，往往较难符合相关规划，迫切需要编制“多规合一”实用性村庄规划，指导闲置集体建设用地盘活工作。

4.2  健全乡村建设规划许可制度

加快明晰产权，在盘活改建前保证界址清晰、地类面积准确、权属手续合法，没有产权纠纷；涉及到权属调整的，在尊重权利人意愿的基础上，及时编制、公告和报批权属调整方案，充分保证共同参与、等价等量和村民得益。

参考文献：

[1]  林坚,周琳,杜长育.乡村振兴视角下集体建设用地利用策略思考[J].农业经济与管理.2018.06.

[2]  郑子鹏.浅谈农村低效建设用地盘活路径[J].居舍.2019.03