南宁市轨道交通TOD模式土地利用现状分析

南宁市轨道交通 TOD模式土地利用现状分析

夏秉龙

广西大学土木建筑工程学院，广西南宁 530004

随着我国轨道交通事业的飞速发展，轨道交通网络也越来越完善，如何将轨道交通集聚效应充分发挥出来，进而实现城市可持续发展，现已发展为轨道交通建设中应该是重点思考的问题之一。因此，国内在城市轨道交通建设中也引进TOD模式为指导。目前，国内轨道交通建设中已经普遍应用TOD模式，尤其是政府制定和实施的土地、融资等方面的政策，在一定程度上是为TOD模式创造良好的应用环境以及规范的政策支持。

1. 国内TOD模式土地利用与规划发展背景

现阶段，TOD模式已广泛应用到国内的轨道交通建设中，进一步优化轨道交通的可达性，不仅能提升沿线的土地价值，还能为民众带来更为便利的出行方式，进而为城市的发展注入了新的活力。关于轨道交通对于TOD模式的应用，国内外学者已进行了很深层次的研究，并取得不错的成果。目前，在学术界普遍被认可，且在实践中应用最为广泛的是区域式、廊道式及聚集开发式等TOD模式。

在此背景下，我国于2020年9月正式发布《城市轨道TOD综合开发项目通用技术规范》和《城市轨道TOD综合开发项目评价标准》，规范和标准由中国城市公共交通协会、中国房地产业协会商业文化旅游地产委员会主编。规范中明确定义了枢纽型TOD项目为项目用地范围线500米距离内不仅有轨道线，同时还有机场航站楼或高铁站或城际站站房的项目。《城市轨道TOD综合开发项目通用技术规范》和《城市轨道TOD综合开发项目评价标准》均为团体规范，指导对象主要为TOD范围内的房地产开发项目，对站点周边土地利用仅具有一定的参考价值。

当前国内TOD模式土地利用的总体背景是，虽有各种政策指明宏观发展方向，但缺少相应的实施性文件，也缺乏国家规范和标准。在这样的大背景下，许多学者对TOD站点土地规划问题进行了研究。

2. 南宁市轨道交通TOD模式土地利用背景及现状

南宁市与2006年启动城市轨道交通建设项目前期研究工作，直到2016年6月28日，南宁才开通运营第一条轨道交通线路。南宁市规划局于2009年发布的《南宁市外东环地区发展战略规划研究》中，提出了类似于TOD理念的发展规划。2015年，南宁市在推出的有关节能减排财政政策上首次提到了TOD概念。该政策法案中提出，公交低碳工程的建设，应当以TOD模式为导向进行城市交通枢纽的建设。2020年，南宁市在政府的一次工作报告中提到了TOD概念。在该报告中提到，要做好TOD模式轨道小镇的建设，重点建设吴圩空港新城、武鸣城区及六景产业新城等项目。2022年1月，“TOD模式”在南宁的十五大中频繁被提及，会议上提到，坚持以TOD理念为引导，从以往的“城市地铁”理念转变为“地铁城市”理念。2022年1月在南宁市第十五届人民代表大会上，TOD被多次提及，成为南宁“十四五”规划的关键词，会议指出，将加强TOD发展理念的引导，将城市发展理念从“城市地铁”向“地铁城市”转变；推动TOD示范引领，力争“十四五”期间，每个城区建设一个TOD示范项目，提速“南宁版TOD地图”成型。南宁2022年《政府工作报告》也提到，将重点推进火车站、中尧路、五一中路片区3个TOD项目。

为推进TOD项目的落地实施，南宁市在编制国土空间总体规划时，结合轨道交通线网规划(2020-2035)，在空间规划和产业布局方面做好统筹，已开展南宁火车站、南宁北站、五象火车站三大综合交通枢纽及市郊线路等站成一体化专项规划研究。南宁市出台了一系列促进TOD落地的操作层面的政策措施，涉及作价出资、地上地下空间确权及开发利用、轨道小镇、旧城改造、规划控制等各个方面。目前南宁市正在组织开展《南宁市TOD规划设计导则》制定工作，导则由南宁市城乡规划设计研究院有限公司、北京城建设计发展集团有限公司和北京交通大学三家单位联合参与制定，截止到2022年12月，已进入到南宁市自然资源局将积极指导编制单位完善修改工作阶段。

3. 存在问题

当前国家对于TOD站点范围内土地整体规划，并未出台相应的标准和规范。针对TOD站点范围内的地产开发项目，仅是由协会和企业办法了团体标准，团体标准则为供团体成员或社会自愿采用的标准，不具有强制性。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）对居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、交通设施用地和绿地五大类主要用地规划占城市建设用地的比例，给出了范围值，但标准主要是针对于城市和县人民政府所在地镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作，标准所限定的范围是远大于TOD站点范围的。因此，国家标准也仅作为TOD站点范围内土地整体规划的参考。由于难以从国家标准和规范中找到TOD站点范围内土地整体规划的思路和方法，因此，TOD站点的土地规划问题是学者们研究的重要课题之一。

米雪指出，当前我国土地利用周边的轨道交通发展与土地开发严重不匹配，这与TOD模式倡导的土地资源开发和轨道交通发展相协调的目标背道而驰^[1]。当前有部分学者对国内城市轨道交通站点周边土地利用优化进行了一定的研究。张巍构建了多目标的土地利用结构优化模型，但其采用加权法求解问题时，各目标的权重选择过于主观^[2]。宋珂以上海轨道交通10号线五角场站为例，针对土地利用结构优化构建了多目标决策模型^[3]。

对于南宁市TOD模式而言，南宁市当前尚未有已建成的政府主导统筹规划的TOD项目，现有TOD项目多为地产公司在站点周边地块上进行优化开发而来，无法将TOD地区内部协调区进行统筹规划，因此无法充分发挥TOD模式的优势。南宁轨道集团总经理在“城市轨道交通TOD综合开发高层论坛”上也指出当前面临的些问题，包括：《南宁市轨道交通管理条例》中还未落实TOD理念；当前项目落地还不够快；企业自有资金压力大，应当积极引入低负债率房地产企业合作开发项目。《南宁市TOD规划设计导则》还尚未公布，其对站点周边土地利用的指导意义还有待观察。南宁市在TOD模式开发下遇到的问题，也是全国大部分二三线城市所面临的的问题。

4. 小结

本文主要介绍了目前基于TOD理念的土地利用现状与问题。本章介绍了国内现状，当前尚未有国家层面的TOD站点周围土地利用规划相关的标准和规范，TOD站点的土地规划问题是学者们研究的重要课题之一。南宁市TOD发展起步较晚，尚未有基于TOD理念整体规划或建成的站点，目前仅有少数规划或在售的自称是基于TOD理念开发的房地产项目。南宁市为推动TOD落地，正在制定《南宁市TOD规划设计导则》，导则中是否有土地利用相关规定，还有待导则公布后才能知晓。当前有部分学者对TOD站点的土地规划问题进行了定性和定量的研究，研究存在主观性参数、目标设置不全等问题。

参考文献：

1. 米雪. 我国城市轨道交通TOD模式应用研究[D].大连理工大学,2021.

2. 张巍,龙成平.轨道交通站点周边土地容积率确定方法研究——基于重庆轻轨鸳鸯站的实证分析[J].城市轨道交通研究,2017,20(01):91-95.

3. 宋珂. 公交优先发展战略下大城市轨道站点周边土地利用优化研究[D]. 复旦大学.