“十四五”时期提升档案治理效能的制度路径探析

“十四五”时期提升档案治理效能的制度路径探析

瞿荣荣

国家开放大学 河北省秦皇岛市

摘要：“十四五”时期，档案事业处于变革与发展交织、问题与矛盾并存的转型机遇期。根据国家治理能力现

代化要求，以制度逻辑考察档案治理效能相关议题具有重要的战略意义。本文基于治国理政思想提出制度优势向档案治理效能转化的内涵和逻辑，结合我国档案治理实践图景提出档案治理效能提升的制度化困境主要是缺乏系统设计，制度内容冲突、多元主体互动制度缺失，难以实现协同、问责与监督机制不健全，出现治理缝隙。

关键词：档案治理效能；档案制度；制度设计；十四五

1“十四五”时期提升档案治理效能的制度理论基础

1.1档案治理效能界定与内涵

何谓档案治理效能？《大辞海·语词卷》中效能作名词释义为“事物所蕴含的有利作用”，作动词则释义为 “行为主体为了某个特定的目标或者是某个组织和个人贡献自己的才能”。在“档案治理效能”一词中， “档案治理指以档案部门为主导,协同社会组织和公民个人广泛参与,在坚持民主、法治的原则下,对涉及档案及其相关的一切事务进行谋划、组织、协调和决策等活动与过程。”拆解开来，笔者认为此处应从名词意义上来破解“效能”的含义，档案治理效能即档案治理所生成的一系列的积极作用，具体指向档案治理目标的实现程度和结果状态。

1.2档案制度与档案治理效能的关系

档案管理语境下的档案制度是指“在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则” ，包括档案工作的法律、行政法规、部门规章等一系列规范性文件。笔者认为档案事业已由“管制”走向“治理”，在此新背景下需要我们对档案治理现代化语境下的档案制度的内涵进行重新审视。“治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程”，同样档案治理并非囿于一个封闭的环境中，而是一个开放渐进的过程，有其自身不断变化的社会环境和时代背景，由内在机制和外部环境共同支持才能推动档案治理体系和治理能力现代化。因此，“档案制度转化为档案治理效能”中的“档案制度”应被视为一个完整系统的生态，不是档案工作各项制度的简单叠加，除了考虑档案制度文本内容, 必须同时考虑制度环境因素和执行因素。因此，从档案治理现代化视角， 本文表述的档案制度是指实现档案治理现代化所形成的档案制度内容、制度主体和制度执行一系列治理制度体系，主要强调各个档案制度要素在治理运行中的作用。

1.3档案制度向档案治理效能转化逻辑框架

根据治国理政思想阐述，治理是行为，制度是规范，制度向治理效能转化主要呈现两方面特征：第一，实现从“制度-制度优势-治理效能”的转化逻辑，从制度顶层设计破除制约治理效能的制度结构性矛盾和体制性障碍，从而激发档案治理主体活力。第二，坚持依法治理，增强制度的实施效力。根据其转化逻辑和要求，笔者认为档案制度转化为治理效能也可划分为两个阶段。第一阶段，对档案制度各要素进行培育，即善治理念导向、制度顶层设计和制度程序规范，在促使制度性能达到最优状态时，分别生成出档案制度的结构优势和执行优势。第二阶段，依托档案治理实践这一具体的中介过程，以立制明制、依法治理路径解决档案治理多元主体治乱循环的周期律和制度距离，实现向档案治理效能、效果、效应三个范畴转化。

2“十四五”时期提升档案治理效能的制度困境

2.1档案制度缺乏系统设计，制度内容冲突

根据国家档案局网站公布的制度统计，截至2021年7月，我国现行档案工作相关的法律1部、行政法规3部、部门规章32部、规范性文件60部、地方性法规66部、档案标准121部等。从制度类型来看，档案制度已经形成一个宽泛的多层级复合体。但从内容层面分析，档案制度仍呈现不同程度的问题，未能实现档案事业的高效治理。

档案制度设计缺乏整体视野，制度间相互抵触。主要表现为两方面：第一，档案制度不同层级间的纵向冲突。由于档案制度建设前期缺乏整体视野和宏观把控，档案制度一直处于“事后立制”，部分档案制度内容涉及面较广，与《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）的内容存在冲突之处,而相关部门配合的具体任务分工又不明确，导致制度运行缺乏协调。第二，档案制度与其他事业发展制度之间的横向冲突。例如国家实施大数据战略，档案部门未被纳入促进大数据发展部际联席会议中，档案部门针对政务资源管理与其他数据管理部门的决策职能、政策支持等方方面面还存在诸多矛盾。

2.2多元主体互动制度缺失，难以实现协同

档案治理的主体要素本是多元，各主体之间关系错综复杂，既有档案现实需求的矛盾性，又存在治理目标的一致性，多元主体的互动关系直接影响档案治理效能的有效提升。目前来看，档案主管部门与社会组织间的合作互动制度缺失，导致多元服务主体无法形成合力，存在社会参与力度不够，突破创新有限等问题。虽然新《档案法》中明确提出要“鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中也明确提出要“规范并支持社会力量参与档案事务”。但同时可以发现这一系列政策主要从档案收集、整理、保 护、利用等档案资源建设、社会行政监督等角度提出，针对社会力量如何参与、档案主管部门要如何管理、如何回应社会关切等相关制度仍处于空白。

2.3问责与监督制度不健全，出现治理缝隙

第一，权责体系不完善，法治化程度较低。虽然新《档案法》为档案治理法治化提供了较为基础的法律依据， 但还存在绝大多数制度并不具有罚则内容，导致档案制度的执行力较差。档案“自上而下”的制度逻辑已经嵌入档案主管部门及其下设机构中，科层制度根深蒂固，制度惯性的产生导致了档案治理滞后。同样以档案工作参与疫情防控为例，虽然有抗疫精神的加持，各档案主管部门前期工作十分积极主动，但后期简单依靠 “上传下达”的运行规则，制度执行出现 “疲软”。基层档案主管部门习惯“转发文件”，未能有效推动制度落地。新《档案法》虽然

从整体上划定了档案治理主体的权利类型和大致范围，但由于各个治理主体的权责名称、权责范围、权责类型差异较大，直接为不同地域、层级和部门的档案部门监管和权责分配、社会监督带来难题。从权责清单角度来看，各个治理主体权责的整合再分配也将是“十四五”期间提高档案治理效能的重点与难点。

第二，档案制度约束尚不健全，监督考核评估压力和竞争性压力动力不足。缺乏对供给质量、群众满意度、均等化实现程度的绩效控制与监测体系，也尚未形成灵活的政策调适机制，未能关注基本档案制度的效能与群众获得感。就档案部门来说，公众低参与度和关注度、实践和人力成本的投入等因素都将导致制度执行的积极性降低。除此之外，由于多方面的原因，许多制度在实际执行中走样，也未能达到制度设计的最初效果，例如疫情中档案征集管理办法、重大活动档案管理办法都没有有效落实至基层。

3结语

档案制度现代化是实现档案治理现代化的重要方面，合理有效的制度体系有利于实现档案治理的规范化、规则化和程序化，有利于将档案制度优势转化为治理效能。新时期，档案治理必须落到具体的实践工作中去，在解决档案制度的实际困境上下功夫，推动制度建设从建章立制向体系构建转变，注重制度创建的恰适性和可行性，以系统完备、科学规范、执行有效的制度体系推动档案治理效能提质升效。

参考文献：

1. 倪丽娟.档案治理问题思考[J].档案学研究,2021(01):58-63.

2. 常大伟.国家治理现代化视野下的档案制度改革[J].档案学通讯,2019(06):11-17.

3. 王强.治理现代化背景下的企业档案制度体系建设:基于中石油的案例研究及启示[J].档案学研究,2020 (04):50-55.

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