水利工程质量监督执法一体化与协同治理研究

水利工程质量监督执法一体化与协同治理研究

陈春玲

黑龙江省绥化市水土保持和水利工程质量监测中心

摘要：水利工程建设质量治理现代化是政府、市场及社会公众的合作共建，是一种新型协同关系，是以政府监管为龙头，市场调节和社会监督为两翼的三方协同治理机制。监督执法一体化是水利行业行政体制改革的重要举措和自然选择，具有法理上的可行性、执行上的合理性、实践的可操作性，是构建水利工程建设质量治理新型协同关系的重要抓手与切入点。从做好各项管理为监督执法一体化的顺利实施系统地提供路径选择。基于此，对水利工程质量监督执法一体化与协同治理进行研究，仅供参考。

关键词：质量治理;监督执法一体化;协同治理;水利工程

引言

现阶段，水利发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们把发展质量问题摆在更为突出位置，全面提高水安全、水资源、水生态、水环境治理和管理能力，实现从“有没有”到“好不好”的发展，更好支撑我国社会主义现代化建设，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

1水利工程质量监督工作的意义

水利工程质量实行“项目法人负责、监理单位控制、设计和施工单位保证、政府部门监督”的质量管理体系。它含质量保证体系和质量监督体系两个层次，“法人负责、监理控制、设计和施工保证”属于质量保证体系范畴，主要涉及项目法人、监理、设计、施工等参建单位的质量行为，是整个管理体系的基础。“政府部门监督”属于质量监督体系，在整个质量管理体系中起到指导和维护质量保证体系正常运行的作用。加强质量监督、提升质量管理水平是实现水利工程高质量发展的前提和保障。

2水利工程建设质量治理现状分析

2.1市场主体现状

水利工程建设项目一般由项目法人牵头，组织勘察、设计、施工和监理四方主体实施。作为传统行业，水利工程建设“四制”虽已确立20多年，但市场成熟度并不高。一定意义上讲，水利工程建设项目法人并不是真正意义的市场主体，多由政府或水行政主管部门临时组建或指定，以行政思维推进工程建设。政府组织水利工程建设具有典型的计划属性，近年来水利建设投资呈现短时间的爆发性增长，市场专业技术力量供给明显不足，人员不到岗等供求关系失衡问题凸显。市场主体的自律氛围及约束机制尚未形成，经济利诱加之违法成本低廉，一些企业忽视工程质量，不按图施工，以次充好，甚至偷工减料，引发破窗效应。

2.2中期监管不全面

随着水利工程建设的发展，人们对水利建设工程质量的重视程度有所提高，但是在中期监管方面仍然存在不全面之处。特别是当前水利建设工程实施的分部管理制度，造成中期设备、材料、人员与技术管理秩序混乱、责任推诿现象。加之水利建设工程质量监督管控方缺乏有效手段，导致隐蔽工程、关键节点质量管控漏洞频繁出现，隐蔽风险隐患不断扩大，对水利建设工程总体质量造成了威胁。

2.3质量监督政策法规不完善

对于水利工程质量，我国实行强制性监督制度，因此建立健全法律体系是保障市场机制有序运行的根本要求，也是贯彻落实质监工作的有效途径。政策法规规范、全面是有序开展基层水利各项质监工作的基本条件，而对质监工作过程中出现的诸多问题现行水利行业法律法规难以有效法规规范、制约作用。①在开工初期对各参建单位资质等级审查时，质量监督工作人员很难界定其是否有非法转包、分包、资质挂靠等行为。②对项目实施过程中的安全和工程质量问题，参建单位对监督人员提出的整改要求不够重视。总体而言，以上因素的存在大大降低了基层水利工程监督质量。

3水利工程建设质量监督执法一体化可行性分析

3.1监督执法一体化的合法性

监督执法一体化其合法性可从国务院行政法规《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号，2019年修订)找到法理依据。该条例第七十五条明确了有关处罚的职权部门。除降低、吊销资质证书由发证机关决定外，其他处罚由行业主管部门依照法定职权决定，由此明确了主管部门是水利建设工程质量的行政执法主体。该条例第四十三条、第四十六条明确了工程质量监督管理的性质和实施机构。“国家实行建设工程质量监督管理制度。”“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。可以看出，法理上监督机构根据该行政法规，经相关主管部门委托，可以行使监督检查、立案调查、行政处罚等质量监督管理职权。工程实践中质量监督职权被分割，主管部门委托事项排除了行政处罚等传统执法权，将监督机构职权限定于监督检查。监督执法一体化，本质上是工程质量监督管理职权的统一行使，保障的是质量监督管理的连续性。

3.2中期监督管控策略

在中期监督管控过程中，质量监督管控人员应依据水利施工相关规范的要求，以施工方施工行为为对象，全面审查“违背合作协议关于工程分包约定”“违背法律规范转包”等行为，并借机检查转包辅助工程分包方的施工能力、施工资质、劳务配置以及机械设备材料、技术保障情况。根据劳务配置检查结果细化技术施工方教育培训条例，并进行上岗证件的发放，落实水利工程中全部施工者持证上岗制度。同时根据机械设备材料检查结果，从存贮、采购、运输几个环节，进行逐一优化，保证设备材料质量与工程总体质量要求相符。一般机械设备材料需要具有产品质量检验合格证明，具有中文标明的产品名称与生产方，产品包装与商标均与国家规定相符，具有详细使用说明书或线路图，具有质量认证许可文件等。

3.3提升基层质监人员整体素质

基层质量监督人员要全程参与水利建设的各个环节，质量监督与建设单位等要充分认识基层水利监管的重要作用，将质量监管的重点转向对工作人员的管控。创新工程质量监管模式，制订有效的管理制度，全面掌握质监人员的服务水平、工作状况等，针对质量监督人员基层水行政主管部门要加快建立奖惩考核机制，以年度考核质监人员的工作业绩、业务素质水平和专业知识，通过奖惩并举切实提升质监人员的工作效率和监督质量，为实现水利事业的长效发展提供基础保障。

3.4不断提升水利治理能力和水平，需要健全管理机制

建管结合是确保水利工程长久发挥效益的关键，健全工程建设管理和运行管护机制尤为必要。需要开展水利工程建设质量提升行动，落实水利工程质量终身责任制，改进政府质量工作考核制度，确保水利建设质量安全。强化工程检查监测和维修养护，突出病险工程安全管理。完善水利工程安全保障制度、农村供水保障监管机制，建立常态化水利设施运行管护机制。

结束语

强化体制机制法治管理是推动新阶段水利高质量发展的重要保障，也是六大实施路径之一。水利部部长李国英在2022年全国水利工作会议上强调，要强化体制机制法治管理，不断提升水利治理能力和水平。这是贯彻新发展理念、推动高质量发展、夯实水安全保障基础的现实要求。我们必须坚持目标导向、问题导向、效用导向，加快水利发展体制机制改革创新，构建更加完善的水法规体系，不断提升水利治理能力和水平。

参考文献

[1]朱峰.小型水利工程质量监督管理存在问题与对策研究[J].黑龙江水利科技,2021,49(12):231-233.

[2]顾雪峰.水利工程质量管理和质量监督的措施[J].农业科技与信息,2021(23):123-125.

[3]许树春.小型水利工程质量监督管理探讨[J].水利技术监督,2020(06):4-6+168.

[4]赵珊.水利工程质量监督存在问题及对策探究[J].地下水,2020,42(05):295-296+313.

[5]雍华.浅谈小型水利工程质量监督管理工作管理中存在的问题及对策研究[J].科技风,2017(22):159.