基于史密斯模型的“城乡风貌改造”政策执行偏差研究

基于史密斯模型的“城乡风貌改造”政策执行偏差研究

韦衡

广西大学公共管理学院

摘要：围绕广西平乐县的刷墙事件，从事件政策执行出现偏差的表象入手，通过史密斯过程模型，重点剖析了理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境四方面致使政策执行偏差的影响因素，并简要阐述了四方面影响因素之间的联系。在此基础上针对执行方式、协商沟通效果、目标群体满意度、政策资源和监管机制等方面给出相应的解决方案和改善对策。

关键字：史密斯模型；城乡风貌改造；政策执行偏差

0引言

公共政策的制定与落实需要紧密贴合民生，并本着及时发现问题、解决问题的宗旨为人民服务。然而，大多数的公共政策在出台时的本意是服务于民和促进发展，但在执行过程中却会由于多种不确定因素作用而与预期的政策走向产生偏差，这其中包括：政策本身的严密性，执行主体在执行过程中的效率，公共政策的受众群体以及主客观执行环境等。为此，本文仅以广西平乐县的刷墙事件为案例，通过对其背后的政策执行偏差原因进行分析，进而详尽探讨农村风貌改造等政策的制定与执行过程存在的不足，并结合实际给出相应的改进方案。

1案例背景描述

1.1案例历程

在广西壮族自治区政府组织实施的优化城乡风貌改造工程项目规划中，明确指出将按照当地乡村的具体情况分批次、分区域的对居民住房进行整体改造和翻新。其中，广西平乐县出台的具体规定中明确标定了房屋外墙的粉刷费用。按照农民需要自己负担的每平米10元成本计算，当地普通的一户农民家庭平均需要承担多达4000余元的外墙粉刷费用。在后续的城乡风貌改造工程实施环节中，当地政府为了能够准时完成上级领导下达指派的乡村风貌提升任务，有部分工作人员威胁道：不配合工作完成刷墙任务，将无法落实上户口等基础事项。还有公安局的工作人员以今后有事难办为由，强行让村民配合上缴款项完成工作。

1.2案例问题分析

广西平乐刷墙事件反映的是政府基于为人民服务的出发点制定的相关政策措施，却在执行机构的执行落实的过程中，出现了政策执行活行为不当甚至过度、违法执行的现象，最终导致偏离政策目标，极大地影响了政府的公信力、公共政策的权威性以及社会公共利益的实现。

2案例分析模型

史密斯(T.B.SMITH)在创建的政策执行过程模型中，将政策执行中的变量归纳为四个重要的因素，即理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境，它们之间的关系如上图。利用史密斯模型对平乐事件政策执行偏差进行分析，可以从全过程的角度更全面地考虑多方面因素，使得各因素之间相互协调完善，发现政策执行偏差的原因，找出各项原因之间的联系，有针对性的提出解决方案，供决策者和执行者参考，形成反馈机制，促进政策执行的良性循环。

3原因分析

3.1政策制定

广西“城乡风貌改造”政策制定并不完美。

从政策工作内容上看，在经济社会发展有限和农村基础设施建设不够完善的条件下，想要在短短几年时间内完成政策里规定目标任务，执行难度很大。从政策实施方法上看，在实际实施中却成效不足，主要还是以政府为主导，民众的参与度弱，完全是一种政府行为，因此在实施过程中出现了群众不配合、不理解的情况。除此之外，政策没有根据广西不同地区的经济发展状况制定个性化的执行方案，也为各级地方政府因各自的利益而对公共政策进行一定程度上的改造和扭曲留下了空间。

3.2执行主体

基层执行者在认知层面的不全面直接导致了这一事件，公共政策的执行与落实交由基层工作人员执行，部分人员对政策的本意和根本要求没有深入了解或掌握不到位。引发不良社会反响的平乐刷墙事件的根本原因在于政策的执行时，负责政策实施的主体没有及时和政策对象进行有效的沟通与协商。广西平乐县相关政府机构及基层执法人员在推进乡村风貌改造刷墙工作的过程中出现了以不同方式要挟村民等情况。通过这种蛮不讲理的粗暴执法方式既损害了当地人民群众对于政府的信赖程度，也对当地政府的公信力和社会声誉造成了严重影响。

3.3目标群体

政策能否达到预期目标很大程度上取决于目标群体的态度，如果大多数目标群体认为该项政策会让自己的权益受损，则政策的执行必然会受到阻力，最终导致政策执行结果的偏差。广西平乐刷墙事件中的目标群体是全县四个乡镇64个村的村民，从事件案例中看，村民们对政策的宣传了解程度、对政策的接纳程度以及对制定政策的参与程度都存在着不足。

3.4政策环境

在客观层面的政策资源分布角度来看，广西平乐县本就属于经济欠发达地区。县域内可利用的经费和各类资源并不充足。而采取不恰当手段强制要求群众自己承担刷墙开支的方式仅是为了加快完成上级政府要求的工作任务，这难以为村民所接受，进而导致了政策的执行受到阻碍。

广西平乐刷墙事件被公众所知是借助于媒体的报道，这其中所暴露出的问题尤为凸显，即当地的监管体制严重缺失，监管范围存在明显的局限性，急需健全的监督管理体系对其进行逐级部署和落实的全面覆盖的有力监管。

4改善措施

4.1增强政策的合理性和适应能力

符合客观条件要求的合理公共政策不但能够获得更有利的执行条件，在按照特定程序依次落实的过程中也能够及时根据实际情况做出适当调整。正确、合理的政策能够在保证政策制定本意的基础上更加契合不同地区的实际社会环境。

4.2 重视目标群体满意度，加强协商沟通

主体单位在发号施令，引导基层执法人员开展一系列工作的同时，要注意避免出现各种违背人民意愿的执法方式。要严格遵照政策制定的本意，适当推行并鼓励人性化执法。以人民的满意度和评价作为政策执行效果的衡量依据，并在充分沟通和协商的基础上进一步化解双方之间的矛盾和障碍。

4.3 协调政策资源，提高政策执行人员综合素质

在政策资源和当地的政策环境相适应的前提下，可对资金的使用方式做出几种预设方案，设定应本着合理合法的原则。选配具有丰富经验和出色素质的基层执法人员直接与村民进行沟通和协商，从而避免街头官僚执法现象的出现，同时也能最大程度的维护政府形象。

4.4 健全和完善监管体系，提升监管力度

结合实践经验和典型案例来看，农村地区的公共政策执行，特别是地处偏远的乡村更应该设置独立的监督管理机构。对涉及到的各项公共政策的执行过程逐级报批，实时跟踪监管。一切以群众和农民的实际利益为重，进而反向推动农村区域所落实的公共政策能够在惠民效果等方面得到进一步提高。

5结语

在政策执行偏差的史密斯模型中，四个方面的影响因素不是独立存在的，而是项目影响的，对四个方面的因素进行综合的系统性分析将会更为全面和科学。这就需要我们在具体的事件当中，更为具体地分析各项子因素的影响程度，即对政策执行带来的改变，重点关注影响程度大的影响因子，适当考虑影响程度小的影响因子，在保证政策执行效果的同时，更为经济地进行政策的执行实施。

通过对于广西平乐县刷墙事件的深入分析，进一步总结和归纳了城乡风貌改造过程中公共政策执行偏差的产生原因，结合模型给出了改进对策，这也将有助于推动农村地区公共政策执行环境的优化，并促进公共政策制定与实施等环节的科学化、合理化发展。

参考文献

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