城市更新背景下的土地整备策略——以深圳为例

城市更新背景下的土地整备策略——以深圳为例

韦先贤

深圳市城市规划设计研究院有限公司   广东深圳   518000

摘要：

改革开放多年以来，我国城市的空间拓展速度明显加快，各地城市土地资源消耗过大，城市中现存的可开发用地逐步减少。随着全国生态文明城市建设标准以及 “城市更新行动”策略的提出，各地城市建设思路从传统的增量规划转变为存量规划，将现有城市土地资源进行集约化整合，逐步向老城区拿空间，进行土地二次开发，移交部分公共利益用地并升级公共配套等设施，达到优化城市空间结构、提升人居环境品质，促进城市高效、集约、生态、现代化发展目标。

关键词：城市更新；土地整备；存量规划；深圳

引言

城市更新的定义基础是全面而完整的远见和行动以解决城市问题，并且寻求实现一个面临改变的地区在经济、物质、社会和环境条件等方面持久的改善[1]。城市更新是社会、经济和政治因素推动下的城市功能的调整和城市空间的再利用,既包括城市基础设施和建筑等物质性的更新,又包括社会网络结构、心理定势和城市文化等非物质的更新，本文所指的更新是指狭义的物质空间上的更新。

土地整备是各类土地零散的违法开发用地项目等进行摸底重新开发整合，其主要工作内容包括通过收回土地使用权、房屋征收及拆迁、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海造地等方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地开发。土地整备过程中留用地通过协议出让土地方式直接出让给村集体不走招拍挂程序，该做法一方面绕过了土地出让拍卖环节，使农村集体获取土地的门槛和成本大幅度降低，另一方面通过安排留用地的方式完成了土地确权，显化了农村集体土地价值，实现了同地同权[2]。

城市更新背景下的土地整备策略顾名思义是指在城市存量开发，能效升级、空间品质提升、社会环境改善等背景下的土地二次开发整理路径，本文将从土地整备产生的背景以及目前所遇到的主要问题进行探讨研究，提出改善思路以供参考。

一、城市存量用地土地整备策略产生的背景

作为政府存量土地通过二次治理开发的新方式，土地资源整备应是要由上级政府直接主导，自上而下来进一步整合解决原有土地历史的遗留的问题，以及满足自下而上的社区诉求的过程。土地整备工程是政府以城镇用地及农村集体用地规划为主要战略实施保障对象，通过招商引资建立的利益协调共享和机制，实现城市政府、原农村集体所有者以及城市相关用地权利人多方和谐共赢，并完善优化城市配套公共基本服务的设施体系和市政基础设施布局的土地二次开发模式。目前中国各地也都还在探索积极的开拓存量城市用地整备开发策略，但目前国内各地土地开发整备中存在这样一系列问题，一是各地城市存量土地有限，二是单一的城市更新已无法满足用地整理多元化需求，城市土地更新整合在未来土地整理储备进程中可发挥的作用有限[3]，部分较发达城市用地亟需通过土地整备等方式处理原土地权利人经济利益关系进行二次开发利用以解决城市发展用地瓶颈。

二、城市更新背景下土地整备存在的突出问题

主要突出问题包括了土地用途、土地开发强度、片区发展统筹规划利用等3方面。

1.土地用途

土地整备项目中需预留一部分留用地用于实施主体进行开发建设，是用于平衡项目经济利益、推动项目实施的重要保障；鉴于城市中不同区位，不同用地功能所产生的价值不等，则会造成不同区域土地整备项目经济效益不等，易造成市场主体“挑肉弃骨”部分经济效益不高项目无法顺利推动，城市无法全面改造提升的情况。

2.土地开发强度

项目留用土地数量的确定主要受到土地政策特别是历史上原农村土地利用管理政策的约束，而社区留用土地的开发强度主要通过规划指标予以落实。因此，社区留用土地同时受到规划方案和土地政策的影响，需要同时考虑相关政策要求。根据目前深圳已经编制的土地整备规划方案，基本技术要点采用了《深圳市法定图则编制容积率确定技术指引(试行)》、《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法（征求意见稿）》的规定，通过密度分区、地块大小、临路系数、轨道站点、用地建筑功能占比等计算项目的基础容积率[4]，再结合共享建筑面积、奖励建筑面积等综合考虑项目开发容积，故项目开发量还跟项目用地方案有关，因此容易造成开发主体为求高容积而刻意贡献道路用地以增加用地临路系数提高测算容积的现象，易造成项目用地过于零碎不利于建筑功能布局形成合理街区尺度的问题。

3.片区统筹

当前旧改项目中城市更新、土地整备项目大都比较零碎分布于城市各片区空间，每个项目之间各自为政，各自按照相应政策贡献移交各自公共利益用地，移交用于公共利益用地较为零碎分布，无法落实片区较大型公共配套设施；同时亦存片区各项目间公共配套设施重复配置等资源浪费现象。

三、城市更新背景下的存量用地整备策略

1.加强规划与协调

目前土地整备项目仍存在各自为政的现象，鉴于此种情况，可通过编制公共配套专项规划、片区统筹规划等方式对土地整备项目进行上位规划指引，指导片区公共配套设施协调建设，职能部门在项目审批时亦可要求土地整备项目成果报告编制中增加片区公共配套研究专题等方式对片区进行统筹研究，综合考虑片区重大型设施落地需求、各公共配套设施配建规模需求，从而对各项目间公共利益项目进行统筹协调配置，与周边项目统筹协调合理配置公共配套设施规模、位置，避免资源浪费，同时各项目间可统筹贡献用地共同落实重大基础设施，保障城市良性循环发展。

2.加强政策创新与突破

在项目留用地用地功能上给予部分盈利较少项目弹性空间，允许其突破法定图则规划用地建设一定比例市场上去化率较好的用地功能业态类型。

其次在容积测算上进行优化，创新容积管理规则，重构容积核算规则，按照权责对等、精准调控的原则，综合考虑拆建比核算、土地贡献率转移等要素，探索更新整备容积核算规则重构和创新[5]。不单只考虑地块临路系数、轨道站点服务范围、地块规模修正系数等理性指标，也应从城市设计等空间品质感官上决定片区城市开发容积，更应综合考虑项目实施过程中能够有效推动的经济利益平衡点反馈的开发容积。

在改造模式政策引导上，可制定相应政策强制要求片区进行规划统筹，并相应地鼓励政策刺激片区土地整备项目统筹落实大型公共配套设施，例如周边项目协同贡献的公共利益用地可进行多倍容积转移等激励措施以促进大型公共设施项目落地。

3.改造开发模式

连片用地的综合更新升级改造仍需注重多大维度要素整合的国土空间一体化治理，通过多种利益格局统筹整合促进连片改造中主体、模式、利益全方位互动协同,建立有效成片土地连片提升改造推进机制，在改造模式中可综合考虑几种模式并存的举措，例如城市更新加土地整备、综合整治加土地整备、功能改变加土地整备等，“肥瘦搭配”融合多种模式改造优势顺利推动项目，实现政府、物业权利人、开发实施主体三方利益共存的良性发展态势。

四、结束语

城市更新背景下的土地整备是伴随城市化进程加快而产生的新型土地开发模式，需制定相应的政策及制度鼓励其发展，从源头定目标，从进程定路径，从结果控成效，促进城市产能升级、配套完善、人居和谐，才能确保城市内部新陈代谢顺利进行，不断提升城市形象。

参考文献

[1] 丁 凡 强，伍 江. 城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义

[2] 林 强，游 彬. 存量用地规划实施的政策路径——以深圳下围社区土地整备项目为例

[3] 方旖旎. 城市更新背景下的土地整备策略[J]. 城市住宅, 2021, 28(10):2.

[4] 岳 隽 戴小平 赖伟胜 罗超英 仝兆远. 整村统筹土地整备中规划土地政策互动——基于深圳的研究

[5] 深圳市规划和自然资源局，深圳市发展和改革委员会. 深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划, 2022.