从规划审批管理角度浅谈如何提升城市建筑品质

从规划审批管理角度浅谈如何提升城市建筑品质

姜晓琳

（上海市闵行区规划和自然资源局地名管理中心，上海  201199）

【摘要】：城市规划管理对城市的建设和发展起到引领作用，规划审批管理作为城市规划管理的一个有机组成部分，对整个城市品质的提升，尤其是建筑品质的提升起到至关重要的作用。下面本文将从规划审批管理角度介绍国内外城市建筑品质提升方面的相关情况和经验，并结合作者实际工作从规划审批管理角度提出几种提升城市建筑品质的途径。

【关键词】：规划审批管理；城市建筑品质；提升途径

前言：

城市品质的提升可以更好地促进城市的发展，既是城市转型的目标方向，也是不断提升城市能级和城市竞争力、彰显城市特色的有效途径，已然成为当前城市发展的大势所趋。影响城市品质的因素很多，包括经济发展、社会文化、生态环境、公共服务等。而提升城市空间环境是城市规划管理的永恒命题，它通过优化城市功能载体促进城市高质量发展，打造城市建筑文化品牌，建设城市宜居环境。而规划审批管理是政府对已编制完成的城市规划，依据城市规划法规所实行分级审批的管理活动，有力保障了城市建设按法定规划得以实施。规划审批管理在一定程度上可以影响城市建筑品质的提升，下文将分多个章节具体介绍。

1 名词解释

城市规划管理是城市规划主管部门根据批准的城市规划，对城市规划区内的土地和各项建设工程实行的管理，主要涉及城市土地使用的规划管理以及工程建设的规划管理。它包括规划编制管理、城市规划审批管理、城市规划实施管理，城市规划审批管理是对城市规划文件实行的分级审批制度。

本文所指规划审批角度主要从建设工程方面出发，而建设工程归纳总结起来主要包含建筑工程、市政交通工程及市政管线工程三种类型。这三种类型的规划审批管理都会对城市品质的提升产生不同程度的影响。建筑工程对城市品质提升的影响显而易见，而市政交通工程通过布局合理的城市路网密度、优化城市交通快慢行系统等提升城市交通空间品质。架空线合杆整治则是市政管线工程对城市品质提升的一个缩影，最著名的武康路架空线入地和合杆整治工程是上海中心城区第一条开工的架空线整治工程，让历史建筑武康大楼焕发新貌。

图1  名词解释框架图

本文讨论的规划审批管理侧重于建筑工程方面，它对城市品质中的建筑品质提升起到直接影响。建设工程的规划审批管理具体的管理要素包括建筑使用性质、建筑容积率、建筑密度、建筑高度、建筑间距、建筑退让、基地出入口、建筑基地标高、建设环境、各类公建配套指标等控制，同时还需要综合相关专业管理部门的意见。

2国内现状

2.1  城市建筑品质现状

如今，“中国十大丑陋建筑”的评选活动已成为公众对城市建筑品质关注度较高的年度事件。国内各种光怪陆离、盲目抄袭、过度拜金等为代表的的丑陋建筑还在不断涌现。各类建筑特别是公共建筑理应呈现出城市精神的精华所在，以提升整个城市的形象，而这些丑陋建筑对于城市建筑品质的提升无疑是减分的。开发商、政府机关、媒体传播者，甚至是普通百姓都是这些丑陋建筑的合谋者。

除了丑陋建筑，“千城一面”现象也是当今国内的一个普遍现象，很多城市忽视地区自然条件、政治经济文化发展阶段

的不同，无视地域性对建筑文化带来的巨大 图2  部分入选2020年度“中国十大丑陋建筑” 图片影响，导致城市建筑风格千篇一律或是城市面貌平庸化，使城市特色变得模糊，对城市建筑品质的提升也依然是减分的。这种现象在国内三、四线城市尤为突出，导致这些座城市的建筑给外地来访者没有留下任何记忆点。这些城市给人感觉仿佛去过又仿佛不曾到过，这对城市整体形象提升起到的作用必然是负面影响更多一些。

2.2  政策法规现状

国家层面也早就关注到城市工作的重要性。时隔37年，中央城市工作会议于2015年12月20日再度召开。中国最高决策层对城市规划建设工作的重视程度前所未有，对城市规划管理工作者们提出了更高的要求，明确了要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》随后于2016年2月印发，该意见为我国当前城市规划建设管理工作指明了方向，特别指出要提高城市设计水平、加强建筑设计管理以及保护历史文化风貌等。

住房和城乡建设部与国家发展和改革委员会也于2020年联合发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，明确了城市与建筑风貌管理的重点，完善了城市与建筑风貌管理制度，并要求加强责任落实和宣传引导。

2.3  规划审批管理现状

目前，国内规划审批管理者依然是对于建筑方案更偏重于硬性规划指标的审核，如限高、容积率等，而往往忽视了建筑设计方面的规划管理。加之，国内自2018年开启了营商环境改革的步伐，各地对于规划审批时限一再压缩，对规划审批管理者一再加压，很多重大项目往往实行挂图作战，客观上使规划审批管理者在设计方案对城市建筑品质影响方面的关注度进一步减弱，一味追求审批速度而忽略了审批精度。他们往往没有利用好设计方案的审批权，没有对上面提及的丑陋建筑或是雷同建筑方案予以否定或督促其进一步优化，这些丑陋建筑或雷同建筑对城市建筑品质是一种致命的伤害，导致了国内城市建筑品质整体提升速度较慢。

同时，开发商逾越生态红线而建设的景观建筑、为追求项目快速落地而产生的兵营式的重复建筑、为追求流量博人眼球而刻意制造出来的网红建筑、不注重实际使用需求而片面追求立面效果的空壳建筑以及不注重低碳环保而造成高耗能的巨型建筑等也是目前规划审批部门需要应对的新问题。

3国外经验

3.1  法国

浪漫之都巴黎所在的法国，有着卢浮宫、巴黎圣母院、埃菲尔铁塔等人类建筑史上的璀璨明珠，法国建筑之所以能在世界舞台上熠熠生辉，一定程度上在于他们几百年来一直严格执行有关城市规划和建筑的法律。1804年，法国皇帝拿破仑一世就颁布现代法国法律体系的基础《民法典》，其中很多条款就涉及到城市规划。法国城市规划法规体系从一战到1940年代中期初步建立，1919年法国颁布第一部《城市规划法》，规定了人口超过一万的市镇应在三年内编制完成《国土整治、美化和扩展计划》。从二战结束至1970年代初期，法国城市规划体系不断完善。1970年以后，法国社会经济形势不断变化，城市规划体系又经历数次调整，逐渐从重视城市发展的数量向重视城市发展的质量转变。 

法国规划也有较好地持续性，巴黎的规划可以几十年甚至上百年不变。每任的建设者会根据议会通过的规划稳步实施，不追求所谓的政绩工程，一张蓝图干到底。法国城市规划开发建设的模式也同样值得学习，法国著名的左岸改

图3  法国巴黎城市景色                               造是一个整体性的开发项目，巴黎市政府专门成立了左岸改造经济共同体，负责规划编制和建筑形态的研究工作，划分规划区域，指导开发商建设。

3.2  英国

英国的英伦建筑在保留经典设计理念的同时，结合了多元的现代元素，创造出英国街头不同层次的视觉新飨宴。英国作为最早实现工业化得国家，第一部规划法出现也较早，1909年英国就颁布了《住房城镇规划法》，这一法律颁布之后，不断进行完善和改进。

1968年，英国的《城乡规划法》就将公众参与城乡规划确立为英国的一项法定制度。公众参与制度在英国发展到今天已经相当成熟，无论是规划编制阶段、规划审批阶段还是规划实施阶段英国都有十分丰富的实践经验。在英国，公众可以直接参加规划委员会会议，并做陈述。

“规划督察”也是英国规划体制的一大特色，它独立于政府机关之外，对规划审批实施进行监督，以避免规划管理部门和政府在规划项目审批中出现错误。规划督察相当于一个规划方面的仲裁委员会，保证规划项目的实施更合理合法。

3.3  美国

美国作为一个联邦制国家，国家没有统一的城市规划法规，城市规划的行政体系在各个州有所不同，甚至一个州之内的各个自治州市也并不相同。但规划发展关注的重点领域都主要聚焦在开发控制、土地细分、场址规划审查以及地标控制和设计审查过程。地标控制和设计审查对城市品质的影响较大，这两类相关的可归纳为美学方面的控制。地标控制其实和国内的历史风貌保护含义相近，是通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式。设计审查则指的是在一些城市除了有标准的建设法典之外，还要经过独立的设计审查过程。

美国的公众参与贯穿整个规划的形成过程，组织形式包括由政府主导的自上而下和由市民主导的自下而上两种形式。由政府主导的自上而下的公众参与机构在国内也较为普遍，主要承担的职责是收集和整理公众参与信息、为公众参与提供技术咨询等服务。而自下而上的组织为公众自发组织，目前国内这种组织较少，具体形式包括社区规划委员会、规划咨询委员会、各类非营利民间组织等，该类组织作为政府和公众沟通的平台桥梁，为公众相互交流、专业技术和政策咨询提供平台。同时，美国城市规划中的社区听证也是其公众参与城市规划建设的一大特色。

4提升途径

4.1  建立完善的管理体系

在推进规划审批过程中，规划管理者要不断完善管理体系的构建，逐步提升规划审批管理的水平，重点聚焦对城市建筑品质提升的影响。结合目前国内规划审批现状，吸收国外优秀经验，打造适合我国国情的规划审批管理体系，助力国内城市建筑品质稳步提升。

政策支撑是管理体系完善的基石，上文提到国家层面已于2020年发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，各地可依据当地实际情况，针对规划审批管理方面出台相关配套的政策文件。上海其实很早就已经关注到这个问题，早在2018年就已印发《关于提升城市品质加强建筑设计规则管理的若干意见》，提出了发挥底蕴优势，打响上海建筑文化品牌；加强风貌塑造，提升城市核心竞争力；坚持以人民为本，建设始终有温度的城市三大总体目标。

随着“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”理念的深入，几乎所有省会城市、部分地级市，以及一些县（县级市、区）都设立了各自的规划委员会。但规划委员会的职责更多是定位在研究宏观层面的规划编制方面，对具体设计方案的讨论较少。建议规划管理部门对重点区域及重点路段的重要项目引入规划委员会制度，群力群策，力求塑造精品城市建筑，激发公共街区活力，提升建筑设计品质。同时，规划委员会的设定也要避免“市长办公会”翻版之嫌疑，增加非公务员委员席位的比例，加强公众参与的力度及外部监督，使规划委员会的工作更加公开透明。

4.2  依托建设项目规划实施平台

对一些区域范围大、建设主体多、开发周期长的的重点区域项目还可依托规划建设项目实施平台进行规划建设。这些重点地区往往是城市的重要节点，该区域项目规划建设的好坏将直接影响到城市建筑品质的提升。依托建设项目规划实施平台这个载体，可有助于解决这些复杂项目实施品质提升的难点。这些重点区域项目一般一体化开发区域规模在10-20公顷左右，建设主体涉及地块、市政、交通、生态等多个条线，开发周期则一般在5年以上。此类项目所在重点地区往往要落实小街区、密路网、集约复合等规划理念，在建筑布局上要求紧凑，要求加强建筑形体关系的协调性，设计方案往往会遇到交通组织协调、立体联通协调及专业规范协调等难题，这些难题通常会让规划审批工作陷入僵局。而依托建设项目规划实施平台可以有效解决这些难题。

建设项目规划实施平台管理，是以地区总图和建设项目设计方案审查为支撑，整合开发、设计、建设、运营、管理力量，通过规划实施平台协调服务，充分发挥实施主体能动性，实现建设项目全生命周期管控的管理制度和工作机制。建设项目规划实施平台的工作框架主要是由项目实施主体搭建平台，行政部门业务赋能，精选包括规划、建筑、景观、生态、交通等领域专业团队作为技术保障，聘请相关行业领域具有较大影响力的专家组成专家委员会全程引领。工作框架内的组成成员大家各司其职，全力保障项目的推进，让规划管控实现规划治理。目前，上海正在部分重点区域先行开展规划管理实施平台工作，世博文化公园、徐汇滨江金融城、三林滨江南片区正在探索使用该实施平台进行项目规划管理工作。

4.3  推广三维审批模式

三维审批模式早已不是规划管理领域的新鲜事物。早在2006年初广州就开始探讨建立建筑三维审批平台的技术方案。上海也率先在2013年启动建设工程设计方案三维审批试点工作，2013年1月5日印发了《上海市建设工程设计方案三维审批规划管理试行意见》。三维模型较二维图纸的优点不言而喻，可以直观形象地展示出建筑方案的三维效果，将拟建项目方案与周边现状建筑、城市环境等要素相结合进行三维模拟展示，可以准确把握建筑方案与所在地块、相邻街区、城市环境的空间关系和整体形态效果，更好地辅助审批决策，有利于提升规划审批管理的精细化水平，对城市空间品质提升也能起到一定的推动作用。

目前，虽然三维审批模式已经不仅仅局限在北上广这些大城市试点，部分中小型城市也开始尝试在城乡规划中应用三维审批新模式，如2015年山西太原城乡规划主管部门也开展了规划项目三维报建的试运行工作，山东滨州也聘请多家专业公司建设三维城市规划管理审批辅助系统。但现阶段三维审批模式仍未得到推广和普及，未能得到推广的原因主要由于三维管理平台的开发及维护成本较二维平台要高很多，要实现逼真的三维场景所需构建的工作量巨大，对报建单位提供的报建材料要求也更高，审批管理人员也必须完成二维图纸到三维模型的技术转换工作等。

现阶段上述难点造成了三维审批模式暂未得到推广，但随着BIM技术近几年在国内的迅速发展，BIM应用项目日益增多，各项标准也在同步优化。BIM技术可以提供大量细节丰富、精细化程度较高的城市建筑模型数据，而GIS技术是在地理环境下城市三维立体空间的可视化分析应用。目前，国内规划系统主要依托GIS技术进行各项规划管理工作。BIM技术与GIS技术相结合，可以展现各自优点，为城市的规划审批管理带来新一轮技术革新，为未来三维审批模式推广的实现增加可行性。

5结语

满足人民群众对美好生活的向往，创造高品质的城市生活，塑造打动人心的“城市表情”，构建引领未来生活的城市空间是当代规划建设者的奋斗目标。规划审批管理者要始终践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，在城市规划设计中更加注重人情味、体现高颜值、增强便利性、提升吸引力、洋溢文化性的引导工作。同时，规划审批管理者在提高审批速度的过程中也要注意审批精度的提升，为建设项目提供靶向服务，落实品质导向，让城市生活更美好。

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【图片来源】

框架图作者绘制，其余图片来自网络。