国土空间规划冲突检测和处理方法研究

国土空间规划冲突检测和处理方法研究

郭福文

凉山州城乡土地综合整治储备中心  四川省西昌市615000

摘要：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。国土空间规划是一个国家或地区对所辖国土空间资源进行的统筹安排和科学布局，是城市发展的空间指南以及各类开发保护建设活动的基本依据，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡，其中一项基础性工作便是解决国土空间规划冲突，完成“三区三线”划分和落地，“三区”是城镇空间、农业空间以及生态空间；“三线”是生态保护红线、永久基本农田以及城镇开发边界。2019年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，落实了最严格的节约用地制度、耕地保护制度以及生态环境保护制度。

关键词：国土空间规划；冲突检测；处理方法

引言

空间冲突缘于空间数量的有限与社会的巨大需求，抑或空间功能多宜与管治缺失。空间冲突是自然资源利用内涵的丰富与延伸，是资源相关者利益诉求的空间外在化，即利益相关者在空间资源开发利用方式、数量、位置等方面的不一致，以及各种空间利用方式与生态环境的矛盾，涉及自然、经济、社会、生态、政治等领域，尤其在发展中国家经济转型期及快速城市化过程中表现突出。引发空间冲突的行为有合法行为与非法行为；有所有权、使用权和承包经营权层面；可发生在资源稀缺区，也可发生在富裕区；可在经济落后区，也可在发达地区。近几十年来，发生频率、涉及层面、冲突内容越来越多，阻碍了社会、经济、生态环境的和谐发展。因此，空间冲突问题已成国土空间管理与可持续发展的核心内容，直接影响空间利用和业态布局等。实现“多规合一”，须有效破解空间冲突难题。

1超大治理规模约束下的土地发展权分级配置

超大治理规模国家既是中国发展的初始条件，又是发展过程中的结构性约束因，如何在实现一统体制的同时，提高地方治理的效率，是我国国家发展面临的“双重难题”。应对超大治理规模，以中央直接治官实现间接治民目标的上下分治模式予以降低国家与社会之间的冲突，是我国长期以来国家治理的稳态模式。在广土众民这一治理规模的结构性约束条件下，赋予地方治民权有利于降低统治风险，而行政发包制这一组织模式有利于在提高治理效率与降低统治风险中寻找平衡。改革开放以来，从“放权让利”到1994年分税制改革，再到十八大生态文明战略的推进，我国空间规划形成了类型多样化、内容体系化的制度环境，而土地发展权的配置格局也随之不断变化。正是在上下分治与行政发包制的国家稳态治理模式下，我国空间规划体系形成了独特的两级土地发展权管理体系:纵向府际间层层发包的一级土地发展权管理体系，横向地方政府与市场社会之间的二级土地发展权管理体系。两级土地发展权管理体系的建构顺应了上下分治的格局。中央以一级土地发展权的配置为工具实现治官权，指向的是体制场域的产权实践;地方拥有一定的自由裁量权实现二级土地发展权配置，指向的是社会场域的产权实践。

2国土空间规划冲突检测和处理方法

2.1建立国土空间规划的系统观

国土空间是多要素复合、立体化、动态使用的空间，要从多层次、多维度、全生命周期视角树立国土空间布局优化的系统观。空间规划的系统性对于其科学性的体现至关重要，不应对任何单一要素过分强调而忽视其他要素。当前的核心焦点问题是耕地保护，但不能把安全与发展对立，让保护耕地变成死结。要以实事求是为基本原则，寻找自上而下的保护要求和地方发展诉求之间的平衡点。国家层面应对“三调”数据中耕地保护质量、结构、效益等进行空间评估，地方层面应建立耕地保护绩效、农民增收、粮食产量的综合评价体系，把国家保障粮食综合生产能力的目标与地方强化落实耕地保护的要求结合起来。树立国土空间规划的系统观，需要加强以下几个方面的认识转变。一是系统思维。主体功能区战略强调的是系统逻辑，“十四五”规划提出加强统筹发展与安全的系统观，耕地保护要系统考量规模、质量和结构的关系，保护了耕地规模并不等于保障了粮食生产能力。二是共生思维。山水林田湖草沙冰是生命共同体，安全问题和资源保护利用是共生关系，这也是一种重要的韧性思维，例如不能因为改造低洼农田而降低应对洪涝灾害能力。三是多元思维。国土空间格局优化是为了实现生态、社会、经济、安全多元价值目标，这是空间规划改革的意义所在，也是规划赋能的价值所在。四是动态思维。优化国土空间格局是动态过程，要处理好目标和过程的关系，区分轻重缓急，近期重点解决好“十四五”期间的冲突，以时间换空间。同时，要加强政策实施评估，为后续的适应性调整留出余地。

2.2共同营造城乡空间

国土空间规划既要具备科学合理的蓝图属性，又要具备行动指南属性，能够为不同部门、不同群体所参照和使用。国土空间规划就是以城乡空间为抓手，形成部门合力，共同营造高质量的城乡空间。首先，部门权利梳理和部门共识的形成是国土空间规划是否“有用”的重要基础，国土空间规划的编制工作不仅是规划编制的过程，也是规划背后权利关系的重新梳理。如以往上下级政府对空间利用认识的差异、同级部门之间权利的交叉，权利均向“有利润”的空间延伸，而对“无利润”的公共事务缺乏主动性，这些问题阻碍了规划效率的发挥。当前，国土空间规划将主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划等空间规划融合，完成不同类型、不同部门规划的横向整合，纵向约束与横向合作协同发挥作用，国土空间规划已不是部门规划而是共同的规划，不管牵头编制单位是哪个部门，最后结果是共享、共用、共治的。其次，国土空间规划不是一个无所不包的泛化规划，它以国土空间为核心，围绕国土空间资源来配置用途和分配权责，国土空间规划应突出重点，提高针对性，明晰地方核心空间问题，形成空间规划共识，加快规划编制完成度，同时应允许继续优化的可能性，未来通过不同部门的使用和反馈来优化调整。

结语

国土空间规划是国家推进治理体系与治理能力建设的重要抓手，其产生和演化不是无源之水、无本之木，不能切断其历史演化的过程，要从规划历史发展的角度来理解国土空间规划的产生和未来，才能更好地指导当下的规划编制工作。改革开放以来国土空间规划的发展历程可划分为“多规并行”“多规合一”和“国土空间规划”三个阶段，规划的演化受到特定历史发展环境的影响，不同时期的规划生态均对当时特定的发展状况及发展需要产生了积极的影响。面对当前国土空间规划的攻坚期和爬坡期，国土空间规划的编制工作吸引了社会各界的广泛关注，包括政府职能部门、规划业界、规划学界等均以最大的热情和努力参与到其中的编制工作之中。国土空间规划既有其历史演进的内在规律，也具有新发展条件下创新内容的建构，其编制工作无疑是艰苦的，但其成果也将是具有划时代意义的，因此，需要社会各界的共同努力，需要更多的宽容、理解和合作，以更好地服务大变局时代下的国家战略需要。

参考文献

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