浅谈政府投资项目超概算原因和控制措施

浅谈政府投资项目超概算原因和控制措施

李小知

460028198310110431   海南建信工程咨询管理有限公司  海南海口 570100

摘要：我国政府投资项目以批准的设计概算作为控制建设项目投资的最高限额，是政府管理部门控制投资规模和工程造价的主要依据，也是拨款的依据。但政府投资项目的超概算问题也是多年形成的一种顽疾。本文从政府投资项目的实施过程中分析超概算原因及控制措施。

关键词：工程建设项目；超概算；原因；措施

设计概算是以初步设计文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。它包括了完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的全部建设资金。贯穿整个工程建设的立项、可行性研究、工程设计、招投标、工程施工、竣工决算等过程。因此影响项目超概算的因素很多，也比较复杂。工程建设项目超概算不仅增加工程建设项目的投资，还可能导致投资计划管理失控，甚至造成项目建成后投资效果发生变化。现结合近几年来的工作体会，就政府投资项目超概算的主要原因及控制措施作如下探讨：

一、政府投资项目超概算的原因分析

1、因设计深度不足造成超概算

工程设计阶段是工程造价控制的关键环节。在工程设计阶段，很多设计人员责任心不强，又缺乏伸入细致的实地调查研究、论证，设计方案达不到应有的要求和精确程度，出图审查制度不严，导致设计图纸中存在诸多漏洞。因此，在实际施工中会出现较大的变动，经常会出现设计与实际不符的现象。设计单位通常情况下又只是一味地去满足建设单位的要求，造成因设计引起的超概算现象。很多工程项目立项审批之前，投资估算比较粗糙，在投资计划方面缺少足够的可靠性以及全面性，并且没有可靠的依据，导致项目超概算现象的出现成为了必然。概算编制人员缺乏工作经验，设计概算编制严重出现漏算少算，造成设计概算编制缺项漏项引起超概算现象。

2、因招投标不规范造成超概算

部分政府投资项目在招标投标过程中，围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在。项目的招投标过程不严格执行《中华人民共和国招标投标法》，进而使工程造价变得极为不稳定。

招标工程量清单出现严重缺项漏项、项目特征描述与设计图纸不符等现象，在工程竣工结算时引起建设项目投资突破概算批复的投资金额。

3、因合同管理漏洞造成超概算

在建设工程项目合同管理实施过程中，部分合同签订人员法律意识淡薄，缺乏必要的知识，签订的合同内容不完整，错漏较多，措词不够严谨，特别是涉及合同价格及其调价方法、综合单价中包含的风险范围、工程变更、现场签证、索赔处理等条款表达不清楚、不具体、缺乏操作性；部分合同的签订违背招投标法，施工单位为能中标，让利建设单位，但签订合同时牟取暴利，又想方设法订立有利于自己的条款。在结算时获得更多的索赔来追加工程造价，使工程结算价大大超出合同价，造成超概算。

4、因建设程序履行不到位造成超概算

在工程建设项目实施过程中，部分建设单位随意提高建设标准、提高装修档次、扩大建设规模、增加功能设施，导致工程设计变更激增，很多又存在手续不完备和先斩后凑的问题，各管理部门又缺乏系统、全面、有效的监管，督促施工单位按合同办事，导致实际投资超概算。部分政府投资项目的建设单位和监理单位对施工变更重视不够，把关不严，施工中变更较为频繁。有的项目因客观原因，迫于建设并投入使用，在对项目需求了解不全面、不深入，工程建设论证不充分的情况下，不能严格履行建设程序，完成前期工作，由此造成项目出现边审批、边设计、边施工的现象。导致工程建设过程中频繁变更设计、现场签证，造成很大浪费，更有甚至重复建设。由于以上现象的存在，造成投资增加突破概算。

5、因重大政策变化及材料价格波动造成超概算

设计概算的主要编制依据是以相应工程造价管理机构发布定额或指标、工程地勘、设计文件、国家及地方相关规定等为编制基础，参考工程所在地编制同期的人工、材料、机具台班市场价格，以及设备供应方式及供应价格，因此设计概算编制具有一定时效性。有的工程建设概算编制完成后，由于某些原因工程建设在一段时间后才进入实施阶段，或因征地等造成工程建设期限延长。而根据国家、地方及行业每年下发的相关的人工单价、新定额、税金等政策性调价文件，设计概算价差调整将滞后导致超概算。

6、因不可抗力因素影响造成超概算

不可抗力是指在合同履行中出现的不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。在工程建设实施过程中，有很多不可预见的因素，往往都是些具有突发性的自然灾害，如地震、暴雨、冰雹或卫生等部门规定的情形，工程建设项目有可能将增加许多原批准概算中没有的应对措施、增加工程量、增加工程费用，以确保工程建设项目的顺利实施，因此也将造成工程建设费用的增加，导致工程建设超概算。

二、政府投资项目超概算的控制措施

1、提高项目决策的科学性

项目建议书、可行性研究报告阶段工作要深入细致的调研，搜集详细、准确的数据，充分考虑影响工程造价的各因素。以科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，使投资概算客观准确，为工程建设项目总投资做出科学的决策。

2、提高工程设计及概算质量

在设计阶段，对工程建设项目的设计工作要进行深入细致的调查研究，重视资料的收集工作，充分了解工程建设需求、可行性研究报告的内容、工程地址条件、场地周围环境、工艺设备选型、建筑空间、建筑材料和性能，努力提高设计工作深度，优化设计方案，做好符合建筑企业建设发展的规划。合理确定设计限额，在保证满足使用功能和项目需求的前提下要求设计人员提供投资合理、技术可行、安全可靠的设计方案。减少工程建设项目的设计变更、设计漏项、概算少算漏算，有效防止设计图纸实施后的新增项目及漏项，以及重大的设计变更引起的工程造价失控。

3、规范招投标程序

重视招标文件的编制，它即是投标文件编制的依据，也是签订合同的重要内容之一。工程量清单编制是招标文件编制的重要环节，在工程量的计算过程中，经过反复审核，尽量做到不重不漏，计算正确，避免工程量的错误造成投资控制的困难。

对于政府投资项目必须严格执行《中华人民共和国招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法》，提高招标过程的透明度，避免暗箱操作。

4、加强合同管理

建立健全的合同管理体系，负责合同起草、合同审批、合同签订、文本管理、履约监督、合同实施管理。在订立合同时要力争做到用词准确、表达清楚、明确合同价款及其调整方法、工程变更、现场签证、索赔处理，避免合同中可能产生歧义。提高企业的合同风险管理水平和防范能力，切实有效预防风险事故的发生，保证工程造价在合同的履行过程中得以有效控制。

5、严格履行工程建设程序

在政府投资项目的实施过程中，鼓励推行全过程跟踪审计，托第三方全过程跟踪审计机构加强对工程建设“质量、工期、投资金额”全方位、全过程的监督管理，督促项目各相关单位依法依规办事。全过程跟踪审计在事前、事中、事后都参与工程造价的管理，以其达到工程造价的全过程有效控制。

健全变更签证审批制度，严把变更签证关，杜绝不负责任的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象，必须建立分级审批和先报批后实施的制度，避免定性化和含糊不清的签证等现象发生。

杜绝各参建单位弄虚作假、擅自改变设计、扩大规模、提高建设标准、增加内容、故意漏项、报小建大等造成投资严重超过原批复概算。

三、结束语

政府投资项目的超概算不仅造成资金短缺，阻碍工程建设进度，且降低项目效益，增加项目资金成本。因此作为工程建设项目参建各单位要充分认识工程建设项目设计概算的意义、工程建设项目超概算的危害性，努力防止和解决工程建设项目超概算问题，确保政府投资项目的固定资产投资计划的严格执行和有效控制，充分发挥投资效益。

参考文献

[1]柯洪主编，建设工程计价，中国计划出版社，2019

[2]熊力，建筑工程造价超概预算的原因及控制方法[J]，住宅与房地产，2018（36）

[3]肖继艳，施工项目超概算的原因及控制方法，工程技术，2017（33）

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