不动产统一登记之初探

不动产统一登记之初探

杨海霞

安徽省当涂县土地收购储备中心

摘要：不动产统一登记刚刚起步，提高登记人员准入门槛和业务素质,完善覆盖全国的不动产登记信息联网系统,设立不动产登记机关赔偿储备金，从而使不动产登记制度真正做到规则统一、体系兼容、覆盖全面是我们当前急需解决的问题。

    关键词：不动产登记  问题  建议

不动产登记是《中华人民共和国物权法》确立的一项物权制度，是指经权利人或利害关系人申请由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。2013年11月20日，国务院常务会议指出，要“整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，将分散在多个部门的不动产登记职责进行整合，由一个部门承担”。会议决定由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。此次会议的召开，意味着我国不动产登记职责将由分散走向统一，目前全国大部分市、县已完成了不动产统一登记整合。但是因不动产尤其是房地产，与人民群众的生活息息相关，登记过程中存在的矛盾也尤为突出。

  一、我国不动产登记的发展与现状：

    我国的不动产登记其中房地产权属登记经历了房随地走、房地合一、房地分离、房地统一几个阶段的历史演变过程，各个时代所发放的权证也不尽相同，具有鲜明的时代特征。

1、解放初期（1949年至1955年），根据《土地改革法》和《契税暂行条例》的规定，房地产权属登记以土地登记发证为主。 从1956年社会主义改造时期到1978年文化大革命结束整整二十年多，我国的房地产权属登记工作一直都处于失管或瘫痪状态。

2、1978年改革开放到1986年《土地法》和1994年《城市房地产管理法（下称《房产法》颁布实施期间，我国的房地产权属登记经历了房地合一、房地分离的演变过程。《土地法》、《房产法》出台之后到社会主义市场经济体制确立期间，根据其规定，实行房地分离，分别由土地管理部门和房产管理部门负责土地使用权和房产所有权的登记发证工作。无论公有还是私有都必须持有土地使用权证和房屋所有权证才视为合法有效。海域、水面、草原、森林、林木、矿产等不动产登记职能也分散在其他各个部门。如：森林、林木由林业部门管理、登记；海域由海洋行政主管部门负责登记等。

    3、2007年《物权法》的颁布实施，使我国的房地产权属登记发证工作又将进入 “房地统一”的时代。根据《物权法》的规定：“不动产登记由不动产所在地的登记机构办理”。“国家对不动产实行统一登记制度”。而我国原房地产权属登记发证工作十分不统一。因此，不动产实行统一登记制度近几年都已执行到位。

    4、2014年12月22日，国务院总理李克强日前签发第656号国务院令公布《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)自2015年3月1日起施行。2015年6月29日国土资源部第3次部务会议审议通过《不动产登记暂行条例实施细则》（中华人民共和国国土资源部令第63号），2016年1月1日起施行。标志着不动产统一登记制度进入实际操作阶段，将在各地市执行层面全面落地实施。2016年年初全国国土资源工作会议确定的力争年底前所有市县颁发新证、停发旧证的目标当年基本实现。但由于我国不动产登记职责原分散在国土、住建、林业、渔业等部门，部门之间信息不通，登记依据、软件都不相同，登记信息不能及时相互转化，各种问题和矛盾也集中显现。

二、不动产统一登记过程中存在的问题及原因

从不动产统一登记的现实状况来看，我国不动产统一登记主要问题可以归纳为利益、人员素质、技术方面，另外法律、制度等方面也急需完善。

1、登记人员知识结构需要完善更新。

不动产登记制度中登记审查制度非常重要，各类不同登记的检查、审核方法，具有不同的登记效率和登记公信力，对不动产统一登记具有重要影响，这就要求登记人员的业务素质和知识水平要跟上不动产登记改革的需要。原来，各个不同部门分散登记，登记人员所需掌握的专业知识相对狭窄片面，如土地登记人员持有土地登记资格上岗证，而房产登记人员持有房产登记官证，实行不动产统一登记之后，要求工作人员知识面要更加广，提高登记人员的综合素质是当务之急。

2、登记所需技术急需发展完善。

统一的不动产登记工作受不同领域技术标准和注册信息不一致影响。一是在研究方法上，各部门测量坐标，精度等均不统一，增加了成果转化与共享的困难。二是在土地类型上各个部门，如农业部门、林业部门和国土部门等标准和范围就不同。三是在信息共享上，缺乏保障有效的机制，各部门往往不愿把本部门过去的成果拿出来让其它部门共享。不动产登记须在信息完全完整下的登记，目前，就我国的房地产登记来说过于简单，没有详细的记录，也没有涵盖房产所有信息。另外，不动产统一登记信息系统的开发利用也需要较为先进的地理信息系统技术和高端人才，开发出来的不动产登记系统才更为方便快捷和实用。

3、政府部门间和个人利益间的问题。

目前我国原登记制度多部门分散的登记历史严重制约了现行登记。原来国土、住建、农业、林业等登记部门有自己的信息系统，登记程序，登记效力，最重要的是他们的既得利益，不动产统一登记涉及到部门收入，人员安置等问题，因此统一登记后如何解决实际问题，是不动产登记阻力很大的重要原因。地方政府高度依赖于土地开发和房地产，不动产统一登记意味着消除自由裁量权和暗箱操作的空间，而且个人财产因为藏富心理，也不愿意曝光自己隐藏的不动产财富，因此利益阻力阻碍统一不动产登记工作推进。

     4、不动产登记制度的赔偿责任机制不完备。、

不动产物权登记是登记机关的公信力为不动产交易提供对权利的确认，当事人则是因为信赖不动产登记薄而从事交易行为。如果登记发生错误则意味着交易基础发生错误，交易当事人和其他利害关系人均可能由此而遭受到损失，此时便会引发登记机关的赔偿责任问题。《物权法》第21条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应该承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应该承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656号）第二十九条规定，不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。因不动产统一登记刚刚起步，存在的问题、矛盾多，没有细致、统一的标准参照，这就容易造成登记错误，不动产统一登记的法律风险承担及登记过错的赔偿机率也大。

三、推动不动产统一登记健康有序发展的几点思考：

不动产统一登记制度是一项基础性的制度不但有利于更好地落实《物权法》规定，还具有提高政府治理效率、方便企业和群众等重要意义，针对当前我国不动产登记中的问题和困难，迫切需要解决的主要有几个方面。

1、进一步完善不动产统一登记相关法律制度。虽然《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》让不动产登记有了统一的参照标准，但是相关法律规定仍然限制了发展某些方面。如：目前很多地方已经取消农业户口，大多数农村集体经济组织已经城镇化，国家一直倡导城乡一体化，统筹城乡协调发展。农民进城，或购房置业，或经商做买卖，拉动内需，推动城市化的进程。根据新《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，也改变了对集体土地、农村宅基地的流转限制。但是各地没有配套的操作程序和指导意见，所以各地有必要进一步出台针对性政策规定，放宽集体土地和宅基地流转政策。再如：对于操作过程中很难把握，登记风险大的问题，可以完善登记保险制度和登记赔偿制度，并取得法院对不动产登记为形式审查的认可。

2、建立长效的培训机制。实行不动产统一登记长期培训模式，因为这一专业涉及不动产管理的方方面面，仅仅短期培训很难培养不动产登记的合格和高质量人才。不动产统一登记中人员素质以及技术阻碍只能通过加强各级的专业培训和技术研发，定期加强继续再教育，统一登记上岗资质，提高登记人员的理论水平和专业操作技能。

3、加强信息化平台建设。目前全国各地都建设了不动产登记信息数据库，使用的软硬件设施也不尽相同，但总体来说，各类软件都存在着开发技术不成熟及应用的问题，或者数据库子系统的不完备，如缺少林权、承包经营权登记系统、档案系统等，这就要求政府在采购上加大投入，激励软件开发公司尽善尽快的研制，以适应不动产统一登记的需要，达到国家要求、覆盖全国的不动产登记信息联网系统标准。

4、集中解决存在的问题。不动产统一颁证工作刚刚起步，之前房产和土地发证不统一，导致颁证过程中许多新问题亟待解决。为确保颁证平稳及时，省自然资源厅可以定期召开专题业务会，由各市县不动产登记中心提交所遇到的问题及时解决办法，报专题业务会议研究，研究通过后，解决意见形成会议纪要，并留档作为颁证工作指导。如果不能及时解决的形成书面材料报自然资源部研究。这样可以统一、及时的解决登记过程中存在的问题，解决登记人员困扰，做到便民、利民。

参考资料：

《房地产权属登记的历史沿革》（马鞍山市房地产权市场管理处：张雪）

《不动产统一登记的难点与政策建议》（国研网：李金金）