英国上议院制度变迁

英国上议院制度变迁

陈良昊

上海海洋大学，经济管理学院，工商管理（食品经济），2046228

【摘要】英国议会的产生与其社会的发展紧密联系，随着时代的变迁，国王、上议院和下议院先后成为过英国政治权力的中心。由于“光荣革命”我们对国王于议会的影响力的变化了然于心，也因为下议院如今的掌权使我们对其如数家珍，可是，对于上议院这个由贵族组成的政治机构我们却知之甚少，它在过去承担着什么作用，如今由扮演着什么角色呢？

【关键词】英国，上议院，政治制度，社会改革

一、英国政治制度

（一）英国政治制度的构成

英国是一个单一制君主立宪民主国家，由君主和议会两个板块组成，而议会由首相、内阁、上议院与下议院构成，其中，首相是由下议院多数党领袖所担任的，并且，首相还拥有着组建内阁的权力。各个板块都有其负责的相应职责，下议院主管立法，上议院主管最高法院，而君主则负责枢密院和司法委员会。需要注意的是，下议院议员是通过地区民选所确立的，而上议院议员则是由世袭贵族、宗教贵族和君主认命的有特殊职位的终身贵族（如法律贵族）所构成的，而且，由于贵族大都是保守党党员，所以，上议院是牢牢把握在保守党手中的，也因此，上议院一度成为保守党的政治工具，引发了对上议院的改革，并最终在民主进度的持续中失去了关于立法的权力并逐步转化成了一个咨询机构。

（二）各个部门的相互制约

英国的政治制度虽然是单一制的，但是也体现了权力的分散，与美国式的“三权分立”不同，英国是通过部门与部门之间的相互制约来达到这一目的的，虽然，伴随着上议院的架空，权力分散的方式逐渐转变成了党派斗争，但是也正因为有着先前所定下的种种立法，所以并没有陷入无限的党争，同时还体现了英国政治制度的特点：习惯法主导和权力的综合运用（可以随时创立委员会）。

1. 君主

自诺曼征服后，征服者威廉加速了英国封建化进程，并组建了“贤人会议”等一系列咨询机构（这被视为上议院的前身），在这段时期内，君主是最高的统治者。伴随着封建制度的发展，贵族的力量不断增强，君主的权力也随之下降；民主化的进程也不断消耗着君主的力量，使之不得不思考底层人民的诉求，并在光荣革命后丧失了几乎所有的政治力量，最终在1911年上议院改革中丧失了所有政治力量，从此变成了真正意义上的英国象征。

2. 上议院

盎格鲁—撒克逊时期，旨在为君主提供政策意见的“贤人会议”被认为是上议院的前身，在很长的历史时期里，上议院始终拥有着较大的权力，而且，还可以对下议院提出的立法行使否决权。19 世纪议会改革之后，英国下议院的权力逐步增大，两院之间的冲突加剧，由于保守党在上议院中占据绝对优势，在自由党执政时期，这种冲突同 政党斗争相结合，因而表现得更加剧烈。[[1]]在1911年的上议院改革后，上议院丧失了了否决权，只留下了延宕权，这意味着上议院失去了对立法的实际权力，并在1997年布莱尔改革中丧失了大量席位，世袭贵族席位从692个下降到了92个。

3. 下议院

在13世纪中后期，由于乡村骑士和市民代表进入，议会逐渐转化成了一院制多等级会议。但由于阶级的差异，上层贵族与宗教代表蔑视下层人民，为此开设了贵族院单独讨论。而居于贵族底层的骑士，要缴纳免役税，成为追随工商利益的失业者，同一般工商业者利益接近，社会地位也趋势平等，言语较投机，在同贵族同室开会时，不愿忍受大贵族的骄横傲慢，宁肯单独开会，于是组成平民院。[[2]]随着时代的发展，逐渐转变成了下议院。

二、两次上议院改革

（一）1911年上议院改革

1906年一月，虽然自由党以压倒性优势赢得大选，但是“尽管它控制了下院四分之三的选票，但上院仍然是保守党独霸的场所”。[[3]]保守党后来和自由统一党组成反对党，并统称自由党，在这一背景下，两党分别利用各自在上议院和下议院的优势展开了政治斗争，但是，让自由党下定决心要对上议院进行改革的事件则是《教育法案》的搁浅和《劳资争端法案》的通过。

在赢得了大选，并在下议院中获得到了绝大多数席位后，自由党政府积极开展了对社会改革的雄伟蓝图，《教育法案》则是其中举足轻重的一项。《教育法案》建议废除英格兰国教学校的宗教必修，虽然在下议院中，一切都进行得十分顺利，但是当它转入上议院程序后，上议院对其进行了诸多修改，并在其重新转入下议院程序时，政府行使了否决权，并将修改的内容予以了否决。再此之后，自由党政府和保守党展开了谈判，但当得知保守党依然通过上议院坚持修改内容后，下议院认为自己已经做出了让步，并选择撤销了提案。其实在这个过程中，自由党政府已经埋下了上议院改革的伏笔了，也就是通过激进的法案刺激上议院，并迫使上议院投票否决，以此营造一种上议院非理智的形象，从而引起不满情绪，使得改革能够更加好地推行。

随着英国工人阶级力量的发展，工人阶级也逐渐加入到英国政治生活中，工党就此孕育而生。虽然在那个时间，工党还没有发展成能够左右英国政局的程度，但是已经发展成了一支不可忽视的力量，并提出了建定公会合法性的《劳资争端法案》。

在《教育法案》被上议院驳回的同月，《劳资争端法案》在上议院获得支持，可以说，这是自由党政府在位期间所取得的第一个成功改革，虽然说自由党政府支持这一个由工党提出的改革，但是，相较于《教育法案》，它无论在自由党内部还是保守党内都有着更大的反对声，于是引发了查清两院之间关系的内阁委员会事件。几个月后，为了限制上议院的权利，时任自由党首相坎贝尔·班纳曼提出了一项更为激进的改革并在下议院发出动议：“为了让人民的意愿能够经由他们所选择的代表得到实现，有必要使另外一个议院修改或否决本议院所通过法案的权力得到法律的限制，从而确保在议会之内，下议院的最终决定能够获胜。”[[4]]这一动议符合上下两院的共同认识，即下议为主。动议指出，当议案由下议院上交给上议院后，若被否决，就从上下两院中选取代表进行协商，若协商失败，则此议案在非紧急情况下可至少在六个月后重新在下议院提出，并再次提交上议院，如若仍然未通过，则需进行第二次的上下两院协商，若协商仍旧失败，则此法案能快速通过下议院并重新上交上议院，若仍然未通过，则直接上交至君主签署后直接成为法律。这一动议是日后上议院的雏形，在体现了下院为主的精神的同时，也尽可能确保了议题的正当性，并逐渐将上议院从立法机构转变成了咨询机构。但是在那是此动议并没有达到预期的目的。

1908年四月坎贝尔·班纳曼因病请辞，阿斯奎斯出任新首相，其内阁拥有着一定数量诸如丘吉尔和劳合·乔治的激进派，在他们的推动下，自由党开展了一系列包括《养老金法案》和建造更多无畏舰的社会改革，激进的改革注定需要激进的预算，于是，“人民预算”被劳合·乔治提上了议程，其中包含了三大征税原则：第一，税收除了满足今年的需要之外，还应在次年产生足够的收益以偿还预估负债；第二，税收不应该对构成财富来源的商业带来任何损害；第三，社会的所有阶级都应该在应对财政紧急状况时做出自己的贡献。[[5]]随后他又提出了针对于汽车、地产等方面的税收，很明显，这是针对当时豪强贵族的，也必然受到了强烈抵触，无奈之下，他将这一议案公开于民众，并获得了强烈的反响与支持。

最终的结果是，修改后的《财政法案》在下议院以379票赞成，149票反对的结果通过后，被上交至上议院，但上议院以350票反对，75票赞成的结果否决了这一法案，这引起了轰动，因为这违背了惯例，被认为是违宪。阿斯奎斯趁势发出违宪动议，并以349票对134票通过，随后提前进行大选并取得了胜利，《财政法案》也因此得以最终通过。

在《财政法案》通过的背景之下，剥夺上议院否决权的目标就就自然而然地出现，1910年4月14日，旨在控制上议院议员任期，限制上议院议员权力的《议会法案》在下议院进行了一读并获得了全力的支持，当然这一剥夺上议院权力的的法案势必会受到上议院的的极力反对，不过，自由党抓住了上议院的弱点即贵族数量和一部分前下议院议员，并最终取得了胜利。

贵族存在的价值在于其有限的数量，为此，自由党人为确保法案能够原样通过，争取到了英国君主爱德华七世的支持，并以册封更多自由党贵族，改变上议院形式为要挟，迫使被共和党贵族控制的上议院做出让步，同时，他们还积极调用曾在下议院工作，在获得头衔继承后转至上议院的贵族议员（牛顿勋爵是一个例子）不断推销、谈判，保护赞成派的席位，争取骑墙派的支持，反对顽固派的否定，最终以131票赞成放弃修订，114票反对放弃修订，法案最终仅凭17票的微弱优势按原样通过。[[6]]最终，改革成功，上议院失去了否定权，毫无疑问，这代表了英国民主化的进程又前进了一步，同时，上议院的权力丢失也代表了英国君主权力的完全架空，在此之前，虽然英国君主已经选择了统而不治，可是，在理论上依然可以通过册封贵族等方式来对上议院进行控制，从而进行政治干涉，不过在1911年改革后，英国君主干涉政治的理论可能性也归于虚无，在真正意义上成为了英国的吉祥物。

（二）1997年布莱尔改革

平民权力的提升与贵族势力去神圣化是时代发展不可逆转的必然趋势，工党的崛起毫无疑问就是十分有力的例子。相较于通过自身努力与社会检验才能获得议员这一殊荣的英国普通民众，单靠继承头衔就可以成为议员的贵族就显得有悖时代进步，所以，对上议院席位裁撤与权力削弱就是不可避免的一项必然事件。当1997年工党重新取得执政地位后，对上议院的改革就被提上了日程。

按照1997 年4 月4 日的《工党宣言》(The Labour Party＇s Manifesto 1997)，英国上议院的改革将分为两个阶段。在第一个阶段，把世袭贵族的数量减少为 92 人。随后，政府将成立由韦瀚勋爵 ( Lord Wakeham)领导的皇家专门调查委员会(Royal Commission) 进一步推进改革，同时明确声明不会成立一个所有或绝大多数议员经由民主选举产生的上议院，避免和下议院互相钳制。[[7]]第一阶段的改革进程进行地较为顺利，并取得了成功，可是，第二阶段仍然有待商榷，并随着工党支持率的下降而有所搁置。

在《工党宣言》发布后，对上议院改革的主体思路也随之形成，即议院去精英化，于是，在同年10月，布莱尔领导下的工党政府发布了旨在将《欧洲人权公约》纳入到国内法中的《将权利纳入国内：人权法案》白皮书，通过辩论，最终，在1998年11月，《人权法》获得通过，开启了上议院改革的新时期。1999年《上议院法》的通过正式标志了议院去精英化的展开和《工党宣言》的部分完成，其结果就是世袭贵族的席位大幅下降。

在《人权法》顺利通过后，为深入持续的改革，工党在2001年又发布了另一白皮书：“上议院应当是（1）一个以复合和审议为职能的议院——它不应当篡夺下议院为第一院的职权，它是一个复合和审议的机构而并不是对于下议院的简单复制（2）它应当是一个政治性议院但不能被任何一个党派所控制（3）联合王国内更加广泛的专家和群众所构成——但不能扰乱下议院与其选民的关系。”[[8]]这一白皮书明确了对上议院的定位，即上议院是一个由全国广泛人民，特别是专业人民所构成的，为国家负责的一个带有党派性质的中立咨询机构。

至此之后，对于上议院改革的第一阶段就此完成，但是出于对传统的追求和源于妥协的让步，上议院的民主化改革却无法再轻易推进。

三、结论

英国上议院改革体现了英国社会自古以来的贵族精英传统和社会民主化不断推进的矛盾，而且，对于英国民众来说，他们中的大部分在坚持民主的同时，又对于本身的“贵族”传统十分自豪，所以，这是一个十分有意思的现象，不过，随着传统贵族的落魄、新贵族的册封和普通民众实力的崛起，英国贵族逐渐成为了英国的一个专有符号，成为了文化的一部分，这也意味着，上议院所代表的群体已经逐步没落，为此重新找到上议院所代表的群体的行为就显得是如此的正当，而就目前看来，英国上议院的出路就是成为一个由各党派组成的中立咨询机构，事实也证明了它的可行性，因为上议院虽然失去了对法案的否决权，但是它变得更有效用了，由于它的中立和咨询两大特性，从 1997 年 至 2002 年的五届会期中上议院共有 639 起议案分歧，其中政府做出妥协的是164 起，占总数的百分之二十五。同一时期，下议院共有1640 起议案分歧，政府一起也没有做出妥协。在 2001 至 2002 会期( 此时经第一阶段大刀阔斧改革，百分之九十的世袭贵族已不复存在)，上议院在议案分歧中取得 65 次胜利。在 2001 年讨论《反恐、犯罪和安全法》时，上议院在八天时间里共计投入 53 个小时，让政府做出了巨大妥协，而下议院却只为此投入了 3 天时间。[[9]]

进一步的来说，英国上议院改革还体现了英国习惯法的特性，虽然，习惯法有着诸如明确、高效、灵活等优点，但是，伴随而来的则是逻辑性低，这就是为什么英国议会虽然已经存在了700多年，但是如今依然要讨论两院职责的原因，同时这也从侧面解释了为什么英国的权力分散是通过部门对抗来实施的。

参考文献

[1]魏运高丽：《1911 年英国上议院改革的背景及原因（1906—1911）》 ，第6页

[2]闫向欣：《20世纪前半期英国议会制度改革》，第14页

[3] 阎照祥：《英国贵族史》，第323页

[4]“House of Lords，”HC Deb，24 June 1907，Vol.176，c.909.

[5] “Principles of Taxation”，HC Deb，29 April 1909，Vol.4，cc.501—502.

[6]“Commons Reasons for Disagreeing to Certain of the Lords Amendments and Commons Consequential Amendment to the Bill”，HL Deb，10 August 1911，Vol.9，cc.1045—1077

[7]朱振华：《试论托尼·布莱尔执政时期英国上议院改革》，第1页

[8]T he H ou se of Lords Com pleting the Refo rm , UK government, 7 November 2001.

[9]Carter，Denis. The Power and Conventions of the House of Lords. Oxford: Blackwell Publishing Ltd，2003.

[[1]]魏运高丽：《1911 年英国上议院改革的背景及原因（1906—1911）》 ，第6页

[[2]] 闫向欣：《20世纪前半期英国议会制度改革》，第14页

[[3]] 阎照祥：《英国贵族史》，第323页

[[4]] “House of Lords，”HC Deb，24 June 1907，Vol.176，c.909.

[[5]] “Principles of Taxation”，HC Deb，29 April 1909，Vol.4，cc.501—502.

[[6]] “Commons Reasons for Disagreeing to Certain of the Lords Amendments and Commons Consequential Amendment to the Bill”，HL Deb，10 August 1911，Vol.9，cc.1045—1077

[[7]] 朱振华：《试论托尼·布莱尔执政时期英国上议院改革》，第1页

[[8]] T he H ou se of Lords Com pleting the Refo rm , UK government, 7 November 2001.

[[9]] Carter，Denis. The Power and Conventions of the House of Lords. Oxford: Blackwell Publishing Ltd，2003.