国土空间规划背景下的城市区域协调管理机制探索

国土空间规划背景下的城市区域协调管理机制探索

陈涛

厦门大学

摘要：随着城镇化的发展，城市群、都市圈的兴起使得城市之间改变过去各自为政的竞争状态，转变为区域间的协同发展，其中区域协调管理成为保证跨区域稳定发展的重要手段。本文在总结我国城市区域协调中的问题，借鉴国外优秀城市区域管理模式之下，探索我国在国土空间规划背景下对城市区域协调管理的方法，提出建立政府主导、多方参与的区域协调管理机制；以利益平衡为主的区域协调方法，最终实现“共建基础、共商策略、共享利益”的城市跨区域发展格局。

关键词：区域协调；区域协调管理；规划管理

1 选题背景和研究意义

1.1区域协调规划管理背景和研究意义

1.1.1区域协调规划管理背景

随着城镇化水平的不断提高，城市在区域内所承担的分工呈现出明显的分化，未来的城市发展应当是超越单个城市独大的传统思维，走向区域化发展，城市之间通过统筹与协调区域内各个城市之间的发展关系，减少区域内部的内卷化竞争，提升区域综合竞争力。在最新出台的十四五规划中，区域协调发展战略已经上升至国家层面的战略，建立起符合我国国情的区域协调管理机制成为实施区域协调战略的热点课题之一。国土空间规划的实施背景下，区域之间应当更加注重对完整国土空间的保护和保育，城市发展过程中对经济和生态的协调势在必行。

目前我国越来越多的城市群、都市圈规划已提上日程，在这些实践中区域协调管理发挥了重要作用，但由于我国独特的行政体制和城市化发展进程较为特殊，实施区域协调管理存在诸多不足之处，构建起完备的区域协调管理机制仍处于探索过程中。

1.1.2区域协调规划管理研究意义

本文的意义在于针对当前城市区域发展中的问题，剖析产生问题的原因，借鉴国内外区域协调管理实例，探索我国在国土空间规划的背景下城市群区域协调管理方法，为建立合适的区域协调治理体系贡献思路。

2我国现存城市跨区域发展问题及成因

2.1我国城市跨区域发展问题

我国的行政体制呈现明显的垂直关系，上下级传导十分明显，因此在单个行政辖区范围内的城市行政管理是具有强制力的，且管理实施常常有效。但是随着城市的蔓延扩张突破行政壁垒后，区域内各同级政府的利益诉求不同，往往导致行政矛盾的激增，具体表现在以下方面。

2.1.1行政边界边缘的开发建设冲突

（1）行政边界处建设差异影响区域发展

在城市蔓延，用地紧张的情况下，靠近不同行政区域的边界两侧存在集中建设区，由于各省市的规划引导不同，对国土空间的开发利用方式不同，使得建设开发缺乏协调性，导致不同行政区域之间产生冲突。例如在上海市崇明岛的开发建设中，上位规划将其定位为成世界级生态岛；而毗邻崇明区的海永镇和启隆镇隶属于江苏省，其依靠临近上海的优势，大力发展房地产产业并建设许多高层住宅，这与崇明岛保育生态的发展方向相违背，进而导致了双方矛盾的出现。

图1 两区域建设情况差异 来源：作者自绘

（2）城市公共基础设施选址困难

像污水处理厂、垃圾填埋场、发电厂这样的邻避设施在选址上较为困难，一方面要遵循本行政区内居民的意见，另一方面要考虑不同行政区域之间的影响。例如有污染设施要考虑其上下游、上下风向、辐射范围等因素。此外对于涉及公共利益的基础设施，如机场、交通枢纽、学校、医院、体育场等又要考虑该区域内居民的效益，较难实现该区域内的公共利益平衡。在实际操作中，当地政府往往只顾自身利益，导致该区域内发展的不平衡，引发冲突。

2.1.2区域资源配置效率低下

（1）区域大型基础设施建设利用率差距悬殊

目前形成的城市群没有经过统一的区域规划，存在港口码头各自开发、区域机场过度建设、省际断头路难以打通等问题，要素资源的重复配置和低效配置情况较为突出。[1]例如在长三角地区共建成16个民用机场，其中上海浦东、虹桥机场，杭州萧山机场、南京禄口机场等共6个机场的旅客总吞吐量占该地区的九成以上，其他10个机场的吞吐量不足一成。基建利用的差距，一方面增加了客运量大的机场设备的维护保养成本，另一方面使得客流量少的机场折旧成本激增，造成了资源的浪费。

（2）城市建设用地无序蔓延造成资源浪费

我国城镇化的形式在空间上体现出两种方式，一是以中心城市为主，以摊大饼的形式向城市郊区增长；二是以小城镇的形式散点分布。由于我国早期大力发展小城镇的策略，大多数小城镇发展模式较为机械化，多是以工业、房地产开发为主，通过吸引周边农村地区的农民提供劳动力来实现城镇化。此举一方面造成了周边生态环境的破坏、农田流失，另一方面是小城镇发展带来的社会资源流失。在城镇无序增长的常态下，这种以牺牲环境为代价的城市化层出不穷，降低了区域内的资源利用效益。

2.1.3区域产业分工同质化

我国的行政绩效考核多以城市所创造的经济效益为主，这导致各级政府在进行城市开放建设中形成产业同构现象。例如长三角地区发展石化和冶金产业的城市就有25个城市，如此同质化的城市在城市群的分工协作中难以发挥其特色，千城一面的情况使得区域内内卷化竞争严重，导致该区域的整体规模不经济。

2.2问题成因分析

从前一节所阐述的问题中不难发现，行政问题是阻碍城市区域协作的主要问题，因此应从我国的行政体系中来挖掘区域合作困难的深层原因。

2.2.1自上而下碎片化的部门运行机制

我国是单一制国家结构形式的社会主义国家，政府分为中央政府与地方政府，中央政府在整个国家行政体系中居于核心领导地位，省级政府在地方行政体系中居于领导地位[2]， 省级以下的部门直接受省级部门的管理。由于计划经济时代城市的经济发展直接由政府统一安排，政府体系内行政分工的基本原则是计划经济生产部类的分工原则，而随着生产规模的扩张与深化，行政分工也面临日益细化，从而出现了计划经济时代“部门林立”的现象[3]。旧时代的产物遗留至今，冗杂的部门与零碎的职权造成了“部门打架”、“互踢皮球”的现象，不但是部门与部门之间的协作有困难，连部门与上级政府之间的衔接也不够高效。

我国的行政区划十分复杂，增加了区域协调的难度。在我国自上而下的行政体系中，省、自治区、直辖市的行政等级相同，三者的行政权力相当。在行政区等级调整过程中，该类地区的协调发展就容易出现矛盾，例如崇明岛的两省（直辖市）三市（区）、粤港澳大湾区的一直辖市八市两特别行政区等。

2.2.2绩效考核过度追求经济增长

由于我国是一个典型的后发国家，迫于内外各种压力，作为基础的物质层面现代化——经济发展，被赋予了远远超乎早发国家之上的重要性和紧迫性，结果现代化被扭曲为经济现代化，而经济现代化又被进一步简单化为工业化[4]。因此上级政府对于下级政府的绩效考核给与经济绩效非常大的权重，各级政府对于城市的经济效益看的十分重视，加之我国政府对于经济活动能够强制参与，很多地方政府直接参与企业合作进行招商引资。为了追求绩效考核的完美，区域内同级政府之间的恶意竞争日益增加，最终呈现的局面便是竞争多于合作。

2.3 总结

由上述论证可知，自上而下碎片化的部门运行机制与绩效考核过于追求经济增长是城市区域协调发展困难的直接原因。发展的不均衡、利益分配的不平衡是根本原因。因此要从利益平衡和行政制度这两方面着手解决问题。

3 国外跨区域协调管理机制综述

3.1国外城市区域协调管理情况

3.1.1德国鲁尔地区——政府主导的区域协调机制

德国的行政体制分为联邦、州和地方三级管理，与我国同是自上而下的行政体制。地区成立了鲁尔地区发展协会，该协会由同级的15个独立行政主体推举代表组成，是针对该片区的最高权力规划机构。该机构的主要职责是编制该地区的城市发展规划，并直接参与城市之间重大项目的建设工作。该机构具有直接行政权力，可以看作一个针对区域协调的专门政府机构。

3.1.2美国纽约地区——公众参与的区域协调机制

美国是分权制国家，其纯粹通过第三方机构开展区域规划协调。例如美国纽约地区设置区域规划委员会内共设28名代表，其中21位代表地方政府，7位由政府指定的商人、市民、和社会组织代表组成，他们共同参与为区域的发展提供想法和策略。但是这个机构没有执行权，只可以提供信息，以提高公众参与的占比保证规划实施的稳定。

3.1.3日本——行政主体联合的区域协调机制

日本是地方自治国家，经过数十年的发展，日本的跨区域协调制度呈现多样化的特点，《地方自治法》中以法律形式明确规定跨区域的政府可以以联合的形式处理跨区域行政事务。影响力最大的是1994年建立的“广域联合”制度，它以其法律的强制性、决策的民主性、协调的高效性和较强的适应性弥补了其他制度的不足因而备受关注。[5]简单来说，“广域联合”制度是集有强制执行权，办事流程公开透明，广泛吸收社会各界意见优点于一身的综合性区域协调制度。在日本区域发展的历史上，出现了如行政合同、财政转移支付等开创性区域协调方法，值得我们去借鉴学习。

3.2启示

从国外的区域协调管理机制可以发现，建立起优秀的区域协调管理机制，需要拥有以下条件：①必须结合本国的行政体系。②法律政策体系的支撑。③充分反映公众的利益诉求。

4国土空间规划下区域协调管理方法

4.1我国区域协调管理方法的探索

4.1.1 行政协调

（1）构建国土空间规划下的区域协调管理机构

自《关于建立国体空间规划体系并监督实施的若干意见》发布以来，“多规合一”的建设为解决区域协调发展在行政困难、部门工作衔接受阻等诸多问题上建立了良好的环境。笔者认为应当将国土空间规划五级三类四体系的构架与我国的行政体制相结合，构建以政府主导，多方参与的区域协调管理机构，具体构架如下：

图2 区域协调管理机构主要职能示意图 来源：作者自绘

区域发展协调管理机构以国家主导，地方政府牵头，市县乡镇级政府承接，各公共力量参与配合形成，机构属于地方各级人民政府的职能部门。

纵向上，一方面要保证上级区域的发展战略内容科学、合理且公平，在保证符合经济规律的前提下充分体现下级区域的利益诉求；另一方面要保证上级对下级区域有足够强的约束性，以避免下级区域进入无序竞争的境地

[6]。横向上要保证各级各部门的协作效率，期间要充分发挥上级的指令性约束作用。

该机构的设置特点如下：①考虑到不同地区都市圈经济发展和空间分布的差异性，城市之间的区域协调策略也应该不相同。因此该机构将地方政府的行政执行力着重强调，目的在于建立起符合当地的城市区域发展协调制度与方法。 ②在保证自上而下垂直传导的行政体制之下，对于市级行政部门的职责要求偏向指令转译的功能，以此减少在行政任务自上而下传导过程中出现的模糊不清情况的出现，起到承上启下的作用。③建立起双层制政府，上层政府（省级、市级）承担一定区域范围服务，下层政府（县级、乡镇级）承担更具体地服务工作[7]。

（2）促使公共服务产品供给平衡

公共服务产品是保证全体公民生存发展下其共同享有的公共资源，实现公共服务产品的均衡化是缩小区域差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定的关键，具有重大的经济意义和政治意义，而公共服务产品一般由国家政府提供，因此可以通过行政手段缩小不同区域公共服务产品质量的差距。

首先，可建立公共服务产品多主体、分级化供给模式。对于国防、外交等全国性公共产品服务，由中央政府承担供给；具有调节地区间、城乡重大收入分配的公共产品服务由省级地方政府承担供给[8]；相关基础设施可由市级的政府承担供给。设置分级供给的目的，一方面在于缓解单级政府承担公共产品服务的财政支出，另一方面可对应区域协调发展各级政府的职能，减少腐败情况的出现。

其次，优化转移支付方式，加大转移支付的力度，保证更大区域间的公共服务趋于相等，缓解地区之间发展的不充分不平衡。

4.1.2 利益协调

（1）合作机制

各个区域的发展情况不同、资源禀赋不同，区域内都形成了自身的特色本底，因此应当充分发挥各区域的比较优势，实现跨区域的互利共赢。

第一，建议加强主体功能区规划在国土空间规划中区域专项规划中的作用，结合“双评价”工作的成果，对区域内不同城市的定位、职能进行合理引导和规划，实现区域分工的协调。在《意见》明确要求“坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境区管治”的背景之下，主体功能区的建设更加有利于增强对生态空间的保护，最终实现经济发展和资源环境的相协调。

第二，在区域合作的形式上应该鼓励创新。例如引入西方的区域性行政合同，鼓励政府之间通过签署行政协议的方式解决焦点区域的发展矛盾，可解决如邻避性设施的利益补偿、共同开发的利益分配、重大利益的配合协作、生态补偿诉求等区域关键问题[9]。

（2）扶持机制

我国整体的城市发展以胡焕庸线呈现南北两极的严重分化，一边是经济富饶、用地紧张的沿海地区，一边是地广人稀、尚未开发的内陆地区。在我国不平衡发展理论的指引下，现阶段应当针对区域发展较弱的地区给予适当的扶持和帮助，以达到区域平衡发展的目标。例如可以通过人口引流、行政区划调整的手段控制中心城市与区域内小城市的规模比例平衡，或是以转移支付、生态补偿、中央补贴等手段直接给予落后城市的经济补偿。

4.1.3 辅助手段

（1）健全有关法律法规

法规体系是行政体系的法律固化总和，它为规划行政、编制和开发控制提供了法定依据和法定程序[10]，是保护国土空间规划顺利实施的奠基石。因此建立起有关区域协调管理的相关法律十分必要，建议在国土空间规划法中强调区域规划在专项规划的重要组成，尽快进行区域规划的相关立法，保证区域协调管理的权威性、合法性。

（2）数字化技术辅助管理

国土空间规划信息平台的建设，为国土空间治理和管控提供了更加精准和科学的途径，因此可以充分利用信息技术，实现对区域协调管理的精准制导。

在政府治理实践中，可以运用人工智能、大数据和机器学习等技术手段收集、整理和处置各种治理信息，从中识别出有效信息，构建即时、便捷和高效的信息处置机制[11]。大数据和数据处理技术在政府治理中的深度应用，在大大节约行政信息获取成本的同时，也使得行政信息的准确性和时效性都得到了较大程度的提升，为政府治理效能的提升提供了可靠的信息保障和科技支撑。

在城市区域中，可以效仿西方和日本建立都市圈智库组织，以持续跟踪研究区域。通过该虚拟组织，可进行专题项目研究，从城市合作的角度推进区域协调联动。

参考文献：

[1]张璞玉.借鉴国际经验推进长三角一体化示范区规划管理制度创新[J].科学发展,2019(12):54-58.

[2]陈鹏.构建更加完善的国家行政体系——基于行政权运行基本流程视角[J].南海学刊,2020,6(04):2-11.

[3]张翔. 中国政府部门间协调机制研究[D].南开大学,2013.112-116.

[4]赵晖.我国地方政府绩效考核指标要素分析[J].南京师大学报(社会科学版),2010(06):17-23.

[5]傅钧文.日本跨区域行政协调制度安排及其启示[J].日本学刊,2005(05):23-36.

[6]蔡之兵.健全区域协调发展体制机制的实施原则、操作重点与具体思路[J].农村金融研究,2021(09):15-21.

[7]张京祥.都市圈空间规划理论与实践[J].城市问题,2014(001期):23-27.

[8]秦柳.实现区域协调要构建三大机制[J].经济前沿,2008(08):8-15.

[9]朱查松,刘健枭,文超祥.区域性行政合同在空间规划实施中的应用[J].城市规划,2021,45(07):104-109.

[10]吴志强,李德华.城市规划原理（第四版）[M].北京:中国建筑工业出版社,2010:49.

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