乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

韩宇鑫

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摘要：伴随着经济社会升级与转型，中国步入高速的城镇化与工业化阶段，不仅国土空间开发强度发生了变化，而且土地城镇化速度也进一步提升，国土空间开发强度与土地城镇化两者之间失衡和不协调发展等问题日益突出。在新时期我国“五级三类”国土空间规划体系中，县级和乡镇级国土空间规划具有侧重实施性的特征。以功能提升和空间优化为核心的县域村镇格局重构，是县级和乡镇级国土空间规划需要关注的关键内容。

关键词：乡镇国土空间规划；国土空间体系；意义

中图分类号：F301 文献标识码：A

引言

随着国家乡村振兴战略规划的实施和各地相关措施的推进，新时代村镇发展格局正逐步展开，对合理规划引导村镇职能和空间发展、提升村镇综合功能提出了迫切的技术需求。在此背景下，“十三五”国家重点研发计划“绿色宜居村镇技术创新”重点专项设立了“县域村镇空间发展智能化管控与功能提升规划技术研发”项目。项目针对我国村镇发展的趋势性问题和乡村振兴目标要求，着眼于未来一段时期村镇发展趋势和实践需求，选取村镇发展典型模式，研制村镇空间发展智能化管控和功能提升适用技术，开展技术集成和综合应用示范，为县域村镇健康有序发展提供技术支撑。

1 乡镇国土空间规划意义

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并主要体现在城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分。乡镇作为国家行政管理体系中最基层的管理单元，在协调城乡关系、促进乡村经济社会健康发展方面发挥重要的推动作用。因此，在国土空间规划体系中，乡镇级国土空间规划对我国“不平衡、不充分”的主要社会矛盾的解决具有独特的作用，这既是推动乡村高质量振兴发展的要求，也是国家新型城镇化发展的要求。

自2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）印发以来，各地已在陆续推进乡镇级国土空间规划的编制工作。乡镇级国土空间总体规划是对省级 、市级、县级国土空间总体规划和相关专项规划的深化落实，是编制详细规划以及实施国土空间用途管制的重要依据。乡镇级国土空间总体规划的规划范围包括一个或多个乡镇（街道）行政辖区范围。

乡镇国土空间总体规划是上级国土空间规划在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”划定，都会对乡镇地域各类自然资源规划管理的落实和各类空间资源的有序开发利用提出更高的规划要求。特别是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用，以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。

2 乡镇国土空间规划有效措施

2.1 规划精细化

在开展乡村振兴工作时，乡村振兴工作者应全面了解我国国土空间规划体系的一般建设要求，并在此基础上深入贯彻乡村振兴规划的一般原则，将乡村群众的生活需求、发展要求和发展期待与乡村振兴规划办法结合起来，在空间上联合不同乡村，在特点上结合不同乡村，在振兴规划上统筹不同乡村。乡村振兴应走“以点带面”的道路，先促使单一乡村振兴规划精细化。为此，相关工作者应积极考察、分析、总结美丽乡村建设、美丽村庄建设、美丽田园建设、美丽庭院建设的一般要求，并将此要求细致化，进而规范化、合理化。从此角度分析，精细化的乡村振兴规划策略可有效调动乡村群众的积极性，进而促使乡村振兴工作更具目标感和方向感。但必须要注意的是，乡村振兴精细化规划与多乡村联合振兴规划应“齐头并进”“双管齐下”“兵未动，草先行”，乡村振兴工作要有全局意识，更要有“未雨绸缪”的规划意识。“备豫不虞，为国常道”，更是乡村振兴规划基本思想的重要内容，在满足国土空间规划体系的一般要求下，分析总结不同乡村的特点，为乡村振兴规划提供独特的内容和形式，同时在空间上将不同乡村的振兴规划策略联合起来，是乡村振兴规划实现功能上精准适配、空间上精准定位和文化内涵上精准发扬的关键一步。

2.2 规范表土剥离管理体制

首先，基于当地原有表土剥离实施方案，应明确出台相关表土剥离规定，该规定除了要有一定的指导性之外，还应有相对硬性的要求，以此实现对各级政府、企业以及农民个体表土剥离意识的全面提升；其次，加快完成对表土剥离专项法规，并与各乡镇实际相结合，出台一系列与地方实际相符合的表土剥离地方性法规；再次，着重进行表土剥离技术规程、标准规范的详细制定，在确保表土剥离可操作性和规范性全面提升的同时，确保表土剥离工作的有效实施。坚持“谁占谁剥”的原则，切实履行土地单位剥落耕层的法定义务。在建设项目可行性研究阶段，建设用地单位在项目概算过程中应充分考虑耕地剥离问题和存放等资金;在申请土地利用审批过程中，作为土地利用审批的重要内容，应将耕作层剥离和再利用纳入补充耕地和土地复垦计划。在实践中，剥离表土涉及农业、环境和监管规划、林业等许多部门，要团结各部门，相互配合。例如:发展改革部门在办理项目时，应审核施工单位表土剥离方案;建设部门在办理施工许可和竣工验收手续时，应审查施工单位表土剥离验收合格证书;土地主管部门在办理土地使用手续时，应审核表土剥离实施方案和表土剥离验收证书等。

2.3 解决机制问题

要坚持全面深化改革创新，健全适合现代农业发展的体制机制，强化各类资源要素保障，确保政策支持力度最大化。要建立健全资金投入机制，完善涉农资金统筹整合，推进金融政策支持力度，激发产业发展动力。要深化农村土地制度改革，完善土地流转政策措施，加大乡村农业产业建设用地支持力度。要做好人才培养的长远规划，加快培育造就一支适应农业现代化的高素质农民队伍。要建立健全风险防控机制，建立健全多主体、多渠道的风险分担机制，政府要承担起产业项目风险论证的任务，防止不顾产业发展条件的过急推进和过度推广；要探索建立和完善相应的产业保险机制，通过多种手段来抵御由于自然灾害、市场波动、政策变动等不可控因素导致的风险。

2.4 注重着眼于优化一产

着眼于优化一产，在此基础上大力发展二三产业，促进农旅结合、农网融合、一二三产业融合。引扶结合培育龙头，通过招商招引外地的龙头企业落户，大力扶持培育本地优质企业发展壮大，做大做强农业产业，做出做好区域品牌，带动本地产业的发展。在规划中要注重城乡产业融合、协同发展，把城市的先进生产力和生产方式向农村辐射，以新型城镇化带动乡村产业发展、乡村全面振兴。

3 结束语

乡村振兴规划工作者应将乡村振兴规划精细化、精准化，将乡村群众的实际诉求与乡村振兴规划的内容和形式有机结合起来，在符合国土空间规划体系基本原则的基础上，做好乡村振兴土地治理工作、资源整合工作、单一乡村振兴精细化工作和多乡村联合规划治理工作。

参考文献：

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